震后重建的“国家实验” 地方负责制创新芦山地震灾区恢复重建纪实
记者房方、车玉明、叶建平、杜宇、杨迪、王希、董小红
这是芦山县龙门乡青龙场村白伙新村聚居点（4月12日摄）。记者 江宏景 摄
我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一。建立更加科学合理的灾后恢复重建体系,是党的十八大以来推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。
芦山地震发生后,中央要求有关部门和地方研究自然灾害恢复重建体制创新这一“国家课题”,特别是探索“中央统筹指导、地方作为主体、群众广泛参与”的新路子。一幢幢新房拔地而起,一个个果蔬园生机盎然,一条条新修道路初具形态——短短两年间,芦山地震灾区恢复重建取得重大阶段性成果,交出了一份亮丽答卷。
城乡住房重建、公共服务重建、基础设施重建、产业重建、生态重建——在以习近平同志为总书记的党中央统筹指导和科学决策下,以地方为主体的“五大重建”从根本上改变了芦山地震灾区的面貌,一个更加美丽幸福的新家园正在形成。
这是荥经县新添乡上坝新村聚居点（3月16日摄）。记者 江宏景 摄
习近平总书记亲赴灾区考察慰问,在关键阶段和重要时刻作出一系列 重要指示和批示,为探索灾后恢复重建、持续发展新路子指明了方向
一辆接一辆工程车驶过,扬起一团团尘土。脚手架和护网后面的施工现场发出叮咚声响。
芦山,宝兴,天全——走在两年前发生7.0级地震重灾区的城镇、村庄,人们能感受到恢复重建紧张有序的节奏。
以习近平同志为总书记的党中央高度重视芦山抗震救灾和恢复重建工作,早在抗震救灾阶段,就开始谋划恢复重建工作。
2013年4月23日,地震发生后三天,习近平主持召开中央政治局常委会会议,进一步全面部署抗震救灾工作,强调要做好恢复生产和灾后重建工作,及时调查了解工农业生产受灾情况,研究制定促进恢复生产的政策措施,同时引导灾区群众自力更生、生产自救,尽可能减少损失。科学编制重建规划,帮助受灾群众尽快重建家园。
这是石棉县挖角乡七里坝新村（3月20日摄）。记者 江宏景 摄
一个月后的5月21日至23日,习近平总书记到芦山地震灾区看望慰问受灾群众,深入城镇、农村及受灾群众集中安置点、板房学校、临时建筑工地,实地指导抗震救灾工作,把党中央的关怀带给灾区干部群众。他强调,恢复重建是一项复杂的系统工程,要科学规划,精心组织实施。特别要按时完成灾害损失、灾害范围评估,搞好资源环境承载能力评价；按照以人为本、尊重自然、统筹兼顾、立足当前、着眼长远的要求,科学编制好规划；加大政策支持力度,统筹研究资金、税费、金融、土地、产业、住房、就业、社会保障等各项支持政策。要实行中央统筹、分级负责的体制机制,充分调动市场和社会力量,发挥群众主体作用,积极引导灾区群众开展自力更生、生产自救活动,充分调动群众建房兴业、创业就业、增收致富的积极性、主动性、创造性。
根据党中央决策部署,2013年7月,国务院先后印发《芦山地震灾后恢复重建总体规划》和《关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》,明确了重建的总体要求、目标任务和支持政策。“总体规划”明确提出:四川省人民政府对灾后恢复重建负总责。
由中央直接安排部署向地方负责制转变,从举国体制向地方主体转变,有利于增强地方应对重大自然灾害的能力,标志着我国灾后恢复重建体制机制的重大转变和创新。
根据党中央决策部署,国家发改委、民政部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部等中央相关部委根据自身职能定位,按照科学重建理念,把保障和改善民生放在重建工作首位,统筹安排恢复重建与生态文明建设、城镇化建设、新农村建设,进一步统筹规范社会捐赠款物的管理和使用,在全面恢复灾区生产生活条件及基础设施等服务功能的同时,兼顾灾区长远发展,增强灾区自我发展能力。中央财政安排补助资金460亿元,其中灾后恢复重建基金310亿元,生态修复、地质灾害防治和产业发展专项资金150亿元；还出台税收政策规定,明确减轻企业个人税收负担、支持房屋等恢复重建、鼓励各界参与救灾和促进就业。
根据党中央决策部署,四川省委和省政府构建了省、市、县三级联动的领导指挥体系,灾后恢复重建委员会这一高效统一的指挥机构在各层次建立起来。“实行地方负责制,我们就是恢复重建的责任主体、实施主体。执行就是能力,落实更见水平。”雅安市重建办一位负责人说。
很快,一个效率高、责任明、反应快的灾后恢复重建新体制机制开始发挥作用。
“地方负责制是中央对地方的信任、激励,也是一种约束。在中央政策支持下,地方工作的主动性积极性大大增强。”国务院芦山地震灾后恢复重建指导协调小组成员张志青说。
这是宝兴县大溪乡曹家新村聚居点（3月13日摄）。记者江宏景 摄
群众工作创新,干部人事创新,对口援建创新,工作机制创新——在地方负责制大考中,四川省通过四大创新,使重建更加科学、更加有效、更具活力
芦山县思延乡草坪村侨爱新村集中安置点,规划中的208套安置房已完成过半。当工人们铺设道路、管道时,当地村民推选出来的“自建委员会”成员也特别忙碌。
“自建委”主任晋照祥今年70岁。大家信任他,不仅因为他有一副热心肠,还因为他有丰富的建筑施工经验。
“我们是‘不管部部长’,负责检查工程质量、监管资金使用、处理群众纠纷,也宣传解释相关政策。”老晋说。
发端于汶川灾后重建个别村的“自建委”,在芦山地震灾后恢复重建中得到发扬光大。灾区的232个新村聚居点全都建立了“自建委”。
“把群众的事情交给群众办,从选房址到谈价格,从管理资金到监督质量,从收集建议到处理纠纷,全部由群众自己作主。群众更安心,重建更顺利。”雅安市重建办一位负责人说。
这是一张拼版照片，上图为2015年4月13日航拍的冷木沟及宝兴县城。记者 江宏景 摄
下图为2013年4月22日航拍的地震后的冷木沟和宝兴县城。新华社发（郭广宇 摄）
地方负责制,使四川成为灾后恢复重建的责任主体和实施主体,无异于一场大考。如何创新工作思路和工作方法,是赢得这场大考的关键。
尊重人民群众在恢复重建中的主体地位和首创精神,变“等着帮”“靠边看”为“自己建”“自己干”,就要创新群众工作思路,通过“自建委”“自管委”等平台,打开闸门,让群众不竭的力量源泉得以涌流。
“先治坡,后置窝(指住房)；边置窝,边置锅(指产业生计)”——这是当地干部群众对汶川灾后恢复重建经验的总结。
“先治坡,后置窝”,是指先治理好威胁人们生命安全的滑坡、泥石流等地质危害,然后再重建住房,这以冷木沟的治理最为典型。
这是四川宝兴县冷木沟泥石流综合治理工程第一高坝（4月9日摄）新华社记者 李明放 摄
冷木沟是紧挨着宝兴县城的一条泥石流沟,也是芦山灾区最大的一条泥石流沟。今天,高高的拦渣坝一道一道错落有致,守卫着高山峡谷中的宝兴县城。但在工程动工前,这条沟乱石遍地,道路桥梁屡次被毁。沟两旁松散的山体像悬在县城上方的“剑”,宝兴有随时变成第二个舟曲的危险。
百姓安危大于天。震后10天,四川省启动应急治理工程。随后,经过多次勘察研究,投入1.7亿元,在2014年底全部建成这个可以防御百年一遇泥石流的治理工程。
这是四川宝兴县冷木沟泥石流综合治理工程采用“阶梯深潭系统”先进治理理念（4月9日摄）新华社记者 李明放 摄
四川省委组织部一位负责人说,班子调整是一招恢复重建“先手棋”。“由省政府秘书长兼任雅安市委书记,增强了地方与部门间的协调能力；将恢复重建‘老兵’派往灾区,让汶川恢复重建的宝贵财富继续生根发芽……”
群众力量有了,干部配备到位了,还有什么力量可以借助?四川借鉴汶川地震灾后恢复重建经验,实施省内对口支援。这一地方负责制下的新探索,为恢复重建工作补充了重要力量。根据四川省统一安排,德阳、绵阳、南充、攀枝花、自贡、泸州6个市,对口援建雅安市芦山、雨城、天全、名山、荥经、宝兴6个重灾县区,成都市自行组织对口援建邛崃市6个重灾乡镇,同时还主动援建雅安市雨城区、芦山县一个村。
承担对口支援任务的市创新援建方式,在积极为灾区提供人力、物力、财力支持外,还提供智力和产业支持,有的从对口支援发展为对口合作,提升了灾区“造血功能”和可持续发展能力。
灾后恢复重建千头万绪,除了借力,从何做起?四川省创新工作机制,通过“问题导向”“工期倒逼”的方式,让问题推着工作走、让时间催着工作走。
“党中央、国务院对‘4·20’芦山强烈地震灾后恢复重建工作系列重要批示和讲话精神,和省委、省政府贯彻落实任务分解表129条”“灾后恢复重建监督检查工作台账2199条”——在雅安市重建办,一摞一摞的工作台账上记载着各类任务分解和责任落实情况,这种工作方式和机制在恢复重建中还是第一次使用。
“去年11月我们开始建立台账,定期检查落实情况,采用销号式动态更新。没有落实的,我们会给包括市领导在内的负责人发督办单。”雅安市重建办综合协调办主任曾伟说。
地方负责制下的四大创新,使得芦山恢复重建更加科学、更加有效、更具活力。
在芦山县城,县人民医院规划新建的大楼原来有16层、8部电梯,但县里研究后提出,芦山县只有13万人口,且县医院已有一座大楼,新建的这座楼有12层、4部电梯就已经足够。这个意见报到省里,很快得到批准。“因为是地方主导,所以具体项目发生调整,只需要到财政部门备案就可以了,这有利于地方政府靠前指挥,因地制宜,减少资金浪费,兼顾眼前和长远。”财政部经济建设司应急协调保障处处长赵长胜说。
如同春雨,在地方负责制这一创新体制机制的浇灌下,各种动力和潜能竞相萌发,让灾区在恢复重建中展现出无限生机。
这是芦山县龙门乡至县城的重建公路（3月17日摄）。记者江宏景 摄
合格的恢复重建答卷，注解了地方负责制的成效。“四个全面”战略布局的推进，是让地方负责制这把“金钥匙”闪光的关键
四月的雅安，草长莺飞，万物复苏。
白粉墙、民间画、竹木装饰，让绿树掩映的芦山县龙门乡青龙场村白伙集中安置点如同画境。村民邓主文和老伴开的牛杂火锅店迎来了一拨又一拨客人，生意相当好。
“村边修了路，政府改造了基础设施，我对这里的旅游业前景十分看好。我的店是2015年元旦开的，已经赚了1万多元，肯定比出去打工强。”老邓说。
按照恢复重建规划，雅安市范围内的农房重建于2014年底全面完成，老邓等一部分群众已先期迁入新居，开始了新的生活。
春天是放飞梦想的季节。恢复重建，让更多人的梦想有了坚实的基础。
到2014年底，灾区625户特殊困难群众全部搬入了政府“兜底”修建的保障房，4482户需要帮扶的建房困难群众也通过帮扶援助搬进新房。
截至2015年3月底，芦山地震灾区已经完成7.8万户农房重建，完成全部235个地灾治理工程、387处应急排危除险工程、107处受损修复工程。
另外，城市住房重建完工超过40%，公共服务设施重建项目完工超过70%，教育和医疗卫生项目完工超过80%，204个产业重建项目竣工近半，能源、水利、交通等基础设施项目完工接近60%……
这是芦天宝飞地园区（四川雅安经济开发区）一角（4月2日摄）。记者 李桥桥 摄
重建成绩单的背后，是对全面建成小康社会的执着追求。
一望无际的猕猴桃苗高高低低染绿了整个山坡，高的已经爬上支架、含苞待放。芦山县芦阳镇火炬村三合组的这片猕猴桃园，正在变成村民们的“摇钱树”。
“原来粗放式种茶，一户两三亩地一年收入不到3000元；改种猕猴桃后，正常年份一年一亩地就有3万元收入，所以种的人越来越多。”村民陈勇说。
这片猕猴桃园是雅安市正在推进的三个“百公里百万亩”计划的一部分。
茶、猕猴桃、花椒、苹果、梨等是地震灾区的特色产业。雅安市看准这些特色产业，规划了三大经济走廊，既着眼于生态修复，也有利于农民致富。
“奔小康不能仅仅靠发展工业。我们既需要‘飞地工业园’，也需要‘面子好看、里子舒适、守住乡愁、经营未来’的生态农业。”雅安市重建办一位负责人说。
重建成绩单的背后，是对全面深化改革的贯彻落实。
以推进行政审批制度改革为例，灾区探索实行并联评价、并联评审、并联审批“三并联”新模式，凡是涉及灾后恢复重建审批项目，都要求在1个工作日内完成。时限大幅缩短，但该走的程序不少，只是流程更优化。
雅安市发改委主任高凯说，“三并联”使纳入灾后恢复重建总体规划的项目无需立项审批，就可直接开展可行性研究等前期工作，改变了过去那种逐级上报的串联审批方式，实现审批提速。
这是芦山县飞仙关镇飞仙村胡慧武家屋顶的“LOVE”和“中国心”图案（4月12日摄，拼版照片）。记者 江宏景 摄
重建成绩单的背后，是对全面依法治国、依规行政的不断强化。
对于灾后恢复重建来说，《芦山地震灾后恢复重建总体规划》就是根本遵循。依据此规划，四川省制定下发了11个专项规划，全面指导各领域恢复重建。
正是有了一系列地方性法律规章作为依据，推行了“法律进重建、调解进项目”机制，成立了18个涉灾重建政策法律专家咨询组，灾后恢复重建才能够在法制化轨道上平稳运行，工程质量、资金使用和施工安全监管等才有了更好保障。
重建成绩单的背后，是对全面从严治党政治规矩的严格遵守。
按照中央八项规定要求，芦山县主动修改了县人民法院审判大楼建设规模，从占地10亩、面积超过9000平方米调整为占地5亩、面积7100平方米。单这一项就节约资金900多万元，足以新建一个村级小学。
从严治党，离不开监督检查。2014年，不仅中办督查室、国务院督查组先后来雅安进行督查，四川省发改、财政、审计、国土、住建等部门也联合或单独进行监督检查。雅安市重建办及相关部门的明察暗访更多更细。
“三年基本完成、五年整体跨越、七年同步小康。”进入高效建设、整体攻坚阶段的芦山地震灾区，必将迎来更加美好的明天。
