走出"年年扶贫年年贫"的怪圈——聚焦农村扶贫开发机制改革三大看点

（记者林晖、管建涛）新华社２５日受权发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。《意见》从战略和全局出发，把扶贫开发工作摆到了更加突出的位置，并对当前和今后一个时期扶贫开发工作作出明确部署。《意见》提出的改进贫困县考核机制、建立精准扶贫工作机制、改革财政专项扶贫资金管理机制三大看点尤为引人注目。

        贫困县考核不再ＧＤＰ至上

        记者日前在国家扶贫开发工作重点县－－黑龙江省兰西县、海伦市等地采访时，不少地方官员直言：“争抢贫困县帽子，其实争的是利益。”一些贫困地区地方政府财政收支矛盾突出，国家对县里的转移支付资金多成为满足政府运转的“饭碗”，而非扶持农民脱贫的“追加资本”，形成“扶县”与“扶民”两层皮现象。

        针对这种现象，国务院扶贫办主任刘永富认为，目前各地官员考核办法中，基本是以ＧＤＰ论英雄，扶贫工作基本没有进入考核体系，做不好没坏处，好处则可以保留。“所以现在客观存在一个比较普遍的现象，虽然一些县的经济指标上去了，但是老百姓得到的好处不明显。”

        《意见》明确提出，要改进贫困县考核机制。由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。同时，研究建立重点县退出机制，建立扶贫开发效果评估体系。

        “改进贫困县考核机制具有非常重要的意义，这将引导贫困地区党政干部把工作重点放在解决贫困问题上，而不是盲目追求经济发展。”中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵认为，目前对贫困地区的官员来说，扶贫开发只是一般性的工作，并不占据最重要的地位。改革考核机制后，有助于把扶贫资源真正用在扶贫开发上，调动贫困县做好脱贫工作的积极性。

        精准扶贫机制“瞄准”最贫困人群

        来自国务院扶贫办的数据显示，截至２０１２年底，我国贫困人口总数为９８９９万人。但是，这个数据是按照农民人均纯收入２３００元的国家扶贫标准抽样调查而来，由于全国还没有建立统一的信息网络，尚不能对所有的扶贫对象进行精准识别。

        《意见》提出，建立精准扶贫工作机制。国家制定统一的扶贫对象识别办法。各省（自治区、直辖市）在已有工作基础上，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统。

        中国社科院农村发展研究所研究员李静认为，精准扶贫难在贫困户的识别。以前贫困户的认定是村干部甚至乡镇干部上报的，上级政府很难进行鉴别，存在一些弄虚作假的现象，不少真正的贫困户和低保户被排除在外。“这几年来，有些地方的村庄实行了民主评议并公示的办法来识别贫困户和低保户，这种自下而上的识别效果很好，建议在实际工作中予以推广。”

        汪三贵说，识别出贫困对象只是第一步，更关键的是深入分析不同贫困对象、贫困家庭的致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施。“例如，有些贫困家庭成员丧失劳动能力，这就需要靠社会保障来扶持；有些是因病因灾致贫，但还有劳动能力，可以提供打工就业的机会和扶持农业生产。总的来说，精准扶贫要做大量更加细致的工作，扶贫政策不能一刀切。”

        财政专项扶贫资金项目审批权下放到县

        《意见》提出，改革财政专项扶贫资金管理机制。各级政府要逐步增加财政专项扶贫资金投入，加大资金管理改革力度，增强资金使用的针对性和实效性，项目资金要到村到户，切实使资金直接用于扶贫对象。简化资金拨付流程，项目审批权限原则上下放到县。

        汪三贵认为，以往的扶贫项目审批往往是从上到下的管理，报到省里去批准，未必符合基层的实际情况。精准扶贫到村到户，都是些很细很小的扶贫项目，对这些项目的管理只有接近这些贫困户的政府层级才了解情况。因此，专项扶贫资金应该下沉，让更了解实际情况的县级政府根据农户实际需求去做，这样才能更有效率。县级以上政府要把更多精力用于扶贫目标考核和监督检查资金使用情况。

        财政专项扶贫资金是贫困群众的“保命钱”，审计署日前公布的审计报告表明，一些地方存在虚报冒领、挤占挪用、贪污侵吞扶贫资金等突出问题。《意见》提出，省、市两级政府主要负责资金和项目监管，县级政府负责组织实施好扶贫项目，各级人大常委会要加强对资金审计结果的监督，管好用好资金。坚持和完善资金项目公告公示制度，积极发挥审计、纪检、监察等部门作用，加大违纪违法行为惩处力度。逐步引入社会力量，发挥社会监督作用。

        李静说，在扶贫项目的立项和执行上可以引入市场机制和社会力量的参与。政府项目可以与企业项目、援助项目等相结合，使政府资金起着补充作用或引导作用，从而动员更大范围内的社会资金参与扶贫。在扶贫资金监管上，可以考虑资金分配、资金使用、资金监督三者分开，资金分配由政府进行，资金使用和资金监督委托第三方，如ＮＧＯ或其他组织，也可以是贫困社区的自我管理和监督，有效发挥社会监督作用。