集中连片贫困区如何推进城镇化？
农民最希望在城镇化过程中，加强村级基础设施建设和投入。摄影/章轲
在中国的地理版图上，有一块特殊的区域——秦巴山片区。这里位于长江最大支流汉水上游，涉及河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃等6个省市81个县市区，总面积22.5万平方公里，人口3765万，其中农村人口3051.6万，少数民族人口56.3万。
这里被国家定性为“集中连片贫困山区”。
四川省巴中市是这一区域仅有的三个中心城市之一。眼下，这里正上演着“扶贫攻坚”与“推进新型城镇化”的大剧。
“多重压力下的追赶型城镇化道路，一定有其特殊性。”6月5日，秦巴山片区扶贫与就近城镇化协同发展研究联合课题组研究组长王景新说。
农户进城定居购房意愿 (资料来源：秦巴山片区扶贫与就近城镇化协同发展研究课题组)
巴中就近城镇化制约
今年1月10日，在第四届中国新型城镇化峰会上，发展中国论坛、国家行政学院新型城镇化研究中心、财政部财政科学研究所、浙江农林大学联合组建课题组，正式启动“秦巴山片区扶贫与就近城镇化协同发展研究”课题。
发展中国论坛秘书长庞波告诉《第一财经日报》记者，这项研究计划到明年6月底完成，历时一年半。
庞波说，秦巴山片区集革命老区、大型水库库区和自然灾害易发多发区于一体，内部差异大，致贫因素复杂，是我国涉及省份最多的连片特困地区。调研将重点关注这些地区如期“建成全面小康”、“四化同步推进”和“城乡一体化发展”等方面的做法、成效、经验和问题。
2014年3月12至16日，发展中国论坛、浙江师范大学和浙江农林大学联合课题组曾在巴中市开展首轮调查。3月26日至4月3日，联合课题组指导组长、国务院扶贫开发领导小组原副组长刘坚和王景新带领课题组，联合四川省扶贫和移民工作局，再次对巴中市进行了为期9天的调查。
“调研样本是课题组和巴中市移民扶贫工作局共同确定的。”王景新介绍，在8天时间内，实地调查了巴中市通江、恩阳、南江三个县(区)，23个乡(镇)、34个村(其中问卷调查14个村、53个农户)，这些样本具有较强的代表性。
数据显示，2009～2013年，巴中市GDP连续5年保持了14%左右的增速，2014年增长9%;财政收入从2009年的5.4亿元增长到2014年的33亿元，5年增长了5.1倍。王景新介绍，这首先反映了近10年来，巴中市的交通格局、生态植被、城乡面貌等巨大变化。
与此同步，巴中市域城镇化快速推进，中心城市、县城次中心、重点镇和特色小集镇四级城镇体系初步成型，全市建成60个中心村和1248个“巴山新居”(社区)，集聚15.26万户51.87万人。
但课题组也发现，巴中市域经济尚处于传统农业向现代农业的转型时期、工业化初期阶段、城镇化起步阶段，区域性贫困、深度贫困的格局尚未根本改变，扶贫开发仍处在攻坚关键期;老人和小孩留守、青壮年外出务工仍然是巴中农户经济的主要模式，这是制约巴中农民就近、就地城镇化重要根源。
农户就地就近城镇化成本比较 (资料来源：秦巴山片区扶贫与就近城镇化协同发展研究课题组)
“城乡两头家”新格局
自2000年巴中设立地区至今，“扶贫攻坚”已历经了20多年。
王景新介绍，“八七”扶贫攻坚阶段(1994～2000年)，巴中市把扶贫重点放在解决全地区80.96万人贫困人口的“三有”(有饭吃、有衣穿、有房住)上，创造了享誉全国的“宁愿苦干、不愿苦熬”的反贫困精神。
实施《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》阶段，国家扶贫战略转向巩固成果、综合开发、集中连片、整村推进。与此相适应，巴中市把扶贫重点放在解决“四难”(行路难、饮水难、上学难、就医难)上。
国务院批准的《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011～2020年)》启动后，巴中市开始“统筹城乡，全域扶贫”，实施了包括产村同建，即在建设巴山新居的同时，推进现代农业和村域旅游产业发展等措施。
2014年，国务院扶贫办又提出了“精准扶贫”战略。
“其实，国家扶贫战略的调整也不能太频繁，在相当长的一段时间内应该是稳定的。”王景新说，当年实施全域扶贫时，巴中确定了100个扶贫片，实施了52个，剩余的48个片区还没有实施，但后来改为“精准扶贫”后，只能在48个片区中挑一些特别困难的农户扶贫。
“分片攻坚、整村推进，是最适合于区域性、贫困发生率高、贫困程度深的集中连片贫困区的一种扶贫开发模式。这种模式可以集中有限的资源办大事。”王景新说，为了保持政策的连续性，巴中市想出了自己的对策，“统筹城乡、全域扶贫、连片推进、精准实施”。
与此同时，适合巴中市情的农民就近城镇化也在推进。参与调研的河海大学公共管理学院博士支晓娟介绍，巴中市是我国农村劳动力输出大市。巴中市政府曾设想，全市约400万人口的城镇化将呈现多元化状态：约100万人口将流向异地，落户经济发达地区的大中城市;约100万人口将转移至域内中心和次中心城市，实现就近城镇化;约200万人将在集镇、巴山新居新村(社区)，实现就地城镇化。
“但实际上，农业转移人口异地城镇化的局限性较大。”支晓娟说，农民子女进城之路越走越窄，越走成本越高;受发达地区大中城市容量制约，进城农业转移人口“积分入户”仍然“一卡”难求。
“像北京、上海、广州这样的大城市，大学生毕业后如果找不到接收单位，户籍都要退回原籍，更不要说农民工了。”王景新说。
问卷调查发现，巴中选择在县城买房定居的农户占问卷农户总数的45%、在镇区定居的占问卷农户总数的42%、在地级城市定居的占12%、在省会城市或直辖市定居的仅占1%。
“这意味着，在巴中这样的地区，城镇化必须重心下移，把县域城镇体系作为就近城镇化的重中之重。”支晓娟说，巴中市一是多种措施改善农民居住条件，其中包括“巴山新居”建设;二是把城镇的基本公共服务体系延伸到农村新社区，如将城市廉租房建设理念引入乡村，解决因灾、因病致贫而无力建房农户的暂住房问题。
据记者了解，在巴中市的通江县民胜镇鹦鸽嘴村，就设有廉租房，平均面积56平方米，每平方米月租金为1.2元，廉租房的建设依靠财政以及民政的资金，其受益对象为村里无法修建以及购买房屋的农户。日间照料中心是巴中市的特色养老服务配置，入住者需缴纳每年2000元的租赁费用，有管理人员提供服务。
支晓娟介绍，在巴中地区，“城乡两头家”、“一家两地”的现象比较普遍。多数农户的经营策略是老人妇孺留守家园，经营承包土地，青壮年外出务工经商，节假日和农忙季节返乡耕作与收获。
王景新说，这种“城乡两头家”的生产、生活模式，可能是巴中及其类似地区城镇化过程中必然要经历的“过渡时期”，可称其为就近城镇化的过渡模式。
但课题组发现，“城乡两头家”的弊端也十分明显，它使农户家庭过多地占用了经济和社会资源，可能导致农村建设用地、宅基地管理上的困难;增加了城乡基层治理的困难，无论“网格化”管理多么严密，也不大可能“网格”城乡两地;不利于农民家庭结构的稳定，可能是非合法“夫妻组合”现象滋生的温床。此外，“城乡两头家”也加大了农户的生活成本。
巴中人的三点愿望
就近城镇化的关键是产业落地，而首先需要解决的是资金。
王景新介绍，近几年，巴中通过动员财政资源、社会投资和招商引资等多种措施，打造了巴中经济开发区、平昌工业园区、南江工业集中区、通江工业集中区等工业园区。
2014年，巴中市新引进5亿元以上工业项目11个，新开工重点项目60个，海螺水泥等55个项目竣工投产。
“工业兴镇带动农民就近城镇化，这是巴中城镇化的一个显著特点。”课题组介绍，四川同凯能源科技发展有限公司入驻驷马镇，投资18.5亿元人民币建设年产60万吨天然气汽车清洁燃料项目。该项目是国家能源减排和低碳经济优先发展项目，也是国家能源战略的重大项目，产品主要满足西南地区天然气汽车清洁燃料市场。
巴中市围绕四川同凯能源的天然气汽车清洁燃料项目，引进了一家国内大型物流公司落户驷马镇，投资超5亿元，分步购置大型槽车300辆建设物流中心、4S维护中心。
何大妈豆瓣厂是驷马镇本土成长起来的一家企业，是一家集农副产品种植、加工、销售于一体的巴中市农业产业化重点龙头企业。目前有职工120余人，年产各类豆瓣酱600余吨，产值超2000万元。企业在驷马及周边乡镇建有13个自己的原料基地，面积达900余亩，带动了300余户农户特种种植，户均年增收超万元。
课题组在调研中还发现，巴中市恩阳区柳林镇还建设了“微型工业园区”，吸引返乡农民创业发家。柳林镇的玉金村建成十多家小型工厂以及果蔬、养殖和旅游企业，其中8家微型工厂就吸纳100余劳动力就业。
“但就近城镇化也可能出现一些问题。”6月5日，在秦巴山(巴中)片区扶贫与就近城镇化协同发展调研交流会上，国家行政学院经济学部主任、新型城镇化研究中心主任张占斌说，“现在有些地方搞就近就地城镇化，不实事求是，也有‘村村点火，户户冒烟’的情况，造成浪费。”
农业部产业政策与法规司副司长贺军伟在交流会上也表示，真正的城乡融合，应该是每个规划都是互相促进的。
参加调研的浙江农林大学中国农民发展研究中心博士李琳琳介绍，调研问卷显示，巴中当地人对于贫困地区城镇化，有三点愿望——
应该先让整个村子发展起来，整村先富再带动个别贫困户、先富家庭带动后富家庭，扶贫资金分散给一家一户不如集中起来办点事;应加强村级基础设施的建设和投入，方便村民出行、提高生活质量;注重产业的扶持和开发，同时建设生态旅游区，促进农民就近就业和创业，保障村域后续发展。
