金融扶贫重在“造血”
主持人的话：金融扶贫是农村金融服务的重要内容，不同的贫困地区还针对自身特点走出了不同的金融扶贫新路，为圆贫困地区人民的“富裕梦”作出了有益尝试。2006年宁夏回族自治区“千村信贷•互助资金”金融创新扶贫工程项目启动；2013年11月，宁夏“互助资金”试点工作被国务院扶贫办、财政部评为一等奖。2012年，甘肃省委提出了“联村联户，为民富民”行动，目的也是加快贫困区域脱贫致富步伐。与宁夏不同的是，甘肃的扶贫行动中有了大型商业银行的参与。随着经济形势的发展，互助资金“小规模”的做法似乎越来越难以纾解“资金之渴”。当务之急在于打消金融机构的重重顾虑，增强金融机构的责任担当，强化小额信贷机构与商业银行的协同效应，建立商业可持续的金融扶贫长效机制。参与本期一线话题讨论嘉宾是中国人民银行银川中心支行行长胡文莲、中国农业银行甘肃省分行行长许锡龙及中国社科院农村发展研究所研究员杜晓山。
记者：宁夏启动“互助资金”试点工作已经有7年的时间。目前来看，这种金融扶贫创新模式取得的成效怎么样？
胡文莲:《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》（简称《纲要》）提出将六盘山区、秦巴山区、武陵山区等11个集中连片特殊困难地区和实施特殊政策的西藏等四省藏区、新疆南疆三地州作为我国未来十年扶贫攻坚的主战场。宁夏吴忠市同心县、中卫市海原县及固原市原州区、泾源、隆德、西吉、彭阳7县（区）是六盘山连片特困区的重要组成部分，位于宁夏中部干旱带和南部山区，回族人口超过当地总人口的一半以上，素有“贫瘠甲天下”之称。近年来，宁夏在中央大量投入的基础上，不断探索和实践扶贫融资新模式，激发了贫困户从事生产、改善生活的积极性，为大幅度减少贫困奠定了一定的基础。
宁夏“互助资金”试点7年来，经历了由小到大的发展过程，走出了一条“建章立制、配套跟进、积极创新、防范风险”的金融扶贫新路，完善互助资金项目制度建设，积极跟进财政贴息等支持政策，持续加大金融创新力度，有效提升了项目运行质量和效率。项目村从最初的10个增加到目前的1120个，占全区贫困村总数的71.8%，资金运行总量达到5.18亿元。涉及宁夏22个县（市、区）和农垦系统的145个乡镇（农场），有14万户、60万人受益。
记者：从以往了解到的情况来看，贫困村互助资金试点取得了显著成效。但近年来随着农村经济的发展，小额分散的互助资金项目贷款越来越难以满足农业现代化及农户的需要。同时，金额小且分散的资金投放易导致管理成本与管理难度的提高。怎么看这个问题？政策应该作出怎样的相应调整？
胡文莲：应该说正是“互助资金”运行的瓶颈，催生了“千村信贷•互助资金”金融创新扶贫工程，走出了模式创新、价格优惠、阳光服务、跟踪监测的扶贫新路。为解决发展中资金需求大的问题，切实提升互助资金运行实效，2011年宁夏开始启动"千村信贷•互助资金"金融扶贫工程。计划用5年的时间，按照分期进入、有序推动、稳定发展的思路，将全区1000多个贫困村“村级发展互助社”全部纳入“千村信贷•互助资金”金融扶贫项目，从而实现农户贷款额度突破和资金放大的金融扶贫效果。
“千村信贷•互助资金”金融扶贫由宁夏扶贫办与宁夏黄河农村商业银行共同发起，以村级“资金互助社”为平台，以互助社社员为服务对象，实行村级资金互助社与农村信用联社“两个法人主体”联手，互助资金与信贷资金“两个金融产品”捆绑模式。运行两年以上的A类资金互助社的社员，经互助社推荐和农村信用社审核，可获得5倍于互助资金借款额度的小额担保贷款，突破了资金互助社3倍贷款的上限限制。一是实现贷款利率优惠与财政贴息并行。对符合条件的互助社社员，农村信用社普遍采取较低贷款上浮比率。同时，宁夏回族自治区扶贫办、财政厅还对一定数额内“捆绑贷款”给予贴息，有效增强了“千村信贷•互助资金”项目的吸引力。二是有效提高透明度和办贷效率。通过向农户公开贷款种类、贷款对象、贷款条件、贷款利率和贷款程序等，使农户清楚了解互助资金贷款的基本信息。同时，进一步简化办贷流程，开辟互助资金贷款“绿色通道”，优先发放互助资金贷款，确保项目村贫困农户能及时获得信贷资金。三是不断强化制度管理与风险防范。建立完善入社农户管理、贷款发放和收回相关制度，持续跟踪关注贷款发放对象个人、家庭及相关项目进展，有效降低互助资金贷款的违约风险。四是强化项目运行和贷后管理。互助资金管委会不定期调查了解贷款农户项目发展情况。贷款到期前管委会通知贷款人还款日和金额；贷款到期一定期限内，由贷款人持还款通知书，将贷款本息存入当地农村信用社互助资金专户。农户持信用社确认后的通知书，在管委员会办理还款协议。超过还款日期，由管委员会负责催收；超过一个月，管委会将未还款人名单在全村范围内公示，并按照贷款协议依法强制回收，两年内不再安排任何扶贫项目。
目前，宁夏19个县（市、区）、268个项目村的1.38万名互助社社员获得了“千村信贷•互助资金”贷款支持，即全区86%以上的县域和24%的乡镇已纳入“千村信贷•互助资金”贷款项目区。2013年，新增贷款近3亿元，新增受益农户9295户。同时，在人民银行银川中心支行引导项目村积极开展信用村、信用户创建活动下，信用环境得到有效改善，农户按期还款意识显著提高。
记者：对于类似资金互助这样的小额信贷扶贫作用我们应该怎么看待？
杜晓山：宁夏和全国其他省份的资金互助扶贫模式如要可持续健康发展，需要有基本的条件，至少应该包括：机构有合法性，社区有凝聚力，发挥群众拥护的德才素质较好的能人作用，社员内部入股，能人与农民民主管理的平衡（治理结构完善），管理机制和财务制度基本健全，具备外部融资条件，政府政策（包括融资渠道）支持和外部有效监管。
我国的小额信贷实际上应该分为三种：一种是政策性（贴息担保）小额信贷，也称福利性小额信贷。这对弱势群体是很好的，存在的主要问题是资金上难以持续，一旦资金中断将无以为继。另外，政府负担较高，在监管不力的情况下可能导致寻租等腐败行为的产生，这类小额信贷的自身可持续性不强，应该说利与弊都很清晰。一种是公益性制度性小额信贷。这类的小额信贷的特点是服务目标是中低收入和贫困群体，运作方式市场化，初期需要政府方面的支持，渡过初创期后应该就可以自我生存了，需要关注的问题是自身如何在组织和财务上实现长期可持续发展。对于公益性小额信贷来说，公益的目的是值得肯定和坚持的，但是还要讲究运作的手段与方法，提高人员管理素质。公益的目的只有运用符合市场经济规律、价值规律的商业手段来实现自负盈亏，才能达到扶贫的长效性，典型的如孟加拉的格莱珉银行。我国在多年的实践中也诞生了一些有生命力的公益性制度性小额信贷组织。最后一种是商业性小额信贷。这类小额信贷虽不直接帮助穷人，但是帮助小微企业就可能是间接地帮助了贫困群体创业、就业等。在扶贫的效用上，三种小额信贷都有其适用性，应该考虑的是如何使各种模式扬长避短、优势互补和均衡发展。2006年的中央一号文件曾特别提出应尽快制定包括社团法人在内的小额信贷机构的具体管理办法，2007年和2008年的中央一号文件都重申了“积极培育小额信贷机构”，然而至今对鼓励公益性扶贫小额信贷组织健康发展的政策法规仍未出台，以扶贫为宗旨、追求机构自身可持续发展的绝大多数公益性小额信贷组织仍然处于一个自身自灭的状态，政府的政策和扶持作用还有待提高。
记者：甘肃的金融扶贫因为有了大型金融机构农业银行的参与而显出不同，更强调“输血”功能与“造血”功能的并重。农业银行的创新做法都有哪些？
许锡龙：甘肃农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深，扶贫开发成本高、难度大。要从根本上脱贫，必须“输血”与“造血”并举。农业银行甘肃省分行的创新做法是：
一是与甘肃省财政厅联合，创新推出了“双联惠农贷款”专属产品。从2012年9月起，农业银行甘肃省分行连续5年每年安排60亿元专项信贷资金，共投入300亿元，支持甘肃省58个贫困县的农户、专业合作组织和农业产业化企业发展，帮助农民脱贫致富奔小康。这款产品兼具“输血”和“造血”两方面功能——5年投放300亿元贷款，是帮助农民“造血”;贷款执行基准利率，财政全额全程贴息，则是为三农“输血”。甘肃省财政按基准利率6%全额贴息，每年60亿元贷款，5年就要贴息18亿元。两笔加起来，相当于给农民让利近30亿元。至2013年11月末，农业银行甘肃省分行已发放“双联惠农贷款”67亿元，惠及10万户农户。
二是实施金穗惠农通工程，零距离服务三农。近两年，农业银行甘肃省分行已在省内建成惠农金融服务点1.1万个，布放ATM、POS机、转账电话等自助机具2.39万台，建立了覆盖省、市、县、乡、村五级的惠农金融服务网络体系，能够为全省70%的行政村、90%的农户提供足不出村、方便快捷的银行账户查询、转账、小额取现、自助循环贷款等基础性金融服务。弥补了农村网点少、服务能力弱的问题，基本消灭了甘肃农村金融服务空白乡镇，打通了农村金融服务的“最后一公里”。
三是推出三农金融辅导员制度，扶贫更扶“智”。贫困地区发展慢，不仅是缺资金，还缺知识、缺信息、缺技术。为此，2013年8月，农业银行甘肃省分行建立了三农金融辅导员制度，采取业务同步辅导和集中宣讲辅导两种方式，依托产品推介、专题营销、客户维护、聘请农科专家集中宣讲等活动，向农民宣传讲解三农政策、生产经营技术、基础金融知识、有关法律知识和致富案例等，为农民发展生产、脱贫致富提供智力支持，培育他们的金融意识、市场意识，打造良好的诚信环境和金融生态。目前，全省农业银行已开展辅导700余场，辅导人数近7万人，受到地方党政的重视支持和农民朋友的广泛赞誉。
记者：导致金融机构尤其是大型金融机构参与金融扶贫积极性不够高的外部原因普遍被归结为金融扶贫的基础保障不够、农村信用环境差、经济落后风险大。怎样才能打消导致金融机构的重重顾虑？
许锡龙：从商业角度讲，资金是趋利的，金融服务是嫌贫爱富的。银行毕竟是商业性组织，在经营过程中一方面要考虑国家的战略政策，另一方面要考虑自身的经营状况，衡量风险与收益的关系。多年来，困扰金融机构进入欠发达地区主要的问题就是欠发达地区金融体系不完善，功能不健全，整体金融发展滞后。简单说，就是金融扶贫风险大、成本高、收益低。
要打消金融机构参与扶贫的顾虑，第一，中央要加大支持力度。中央财政可通过转移支付、专项资金、贴息等方式，给中西部贫困地区，特别是像甘肃这样的贫困地区给予更多的政策倾斜和支持。
第二，地方政府要有作为。各级政府在扶贫攻坚中应发挥好主导作用，制订发展规划，明确支持的重点区域、重点产业、重点群体，通过组织和引导农民发展生产脱贫致富。同时，可由政府主导，通过创建信用村和信用户，打造良好的金融生态和诚信环境。
第三，金融机构要有担当，要敢于创新。身处贫困地区的金融机构要把支持扶贫攻坚作为义不容辞的社会责任，更多地通过创新经营管理方式、产品服务和操作流程，有效降低成本、管控风险。同时，从长远来看，通过金融扶贫扩大服务覆盖面，培育新的客户群体，也是金融机构实现可持续发展的有效途径。
第四，监管部门要分类指导，制订差异化的监管政策和制度安排。如对涉农贷款在增量奖励、税收减免等方面，给予贫困地区比全国平均水平高一些的优惠；对涉农金融机构实行更低的存款准备金率；对革命老区、边远地区、少数民族地区金融机构给予专项补贴等。
杜晓山：近年来在不少地方，商业银行参与福利性小额信贷扶贫项目已越来越积极，主要原因是有政策兜底。
同时，我们有理由期待的是大环境正在继续好转。如，十八届三中全会提出要发展普惠金融，这是中央文件里从来没有的，这个精神需要好好落实。但是，对于什么叫普惠金融，它的内涵与外延都是什么，需要深透理解。我们常常需要面对的一个困惑就是，好的政策在执行中的偏颇。比如说，2009年的中央一号文件明确提出要抓紧制定鼓励县域银行业机构将新吸收的存款主要用于当地发放贷款的实施办法，建立独立考核机制。十八届三中全会还提出，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。我的理解是，这里的银行业机构应该包括农信社、大型商业银行的县域分支机构以及村镇银行等，而不是局限于“县域法人金融机构”。
怎样打消金融机构参与扶贫的种种顾虑呢，政府还是应该大力作为的。如，可以利用政府的资源支持搞好征信体系和对金融机构的评级等基础建设，而且，增强发挥政策性银行的功能和力量是重要的举措。另外，可以建立城乡发展一体化的机制，解决城乡发展不平衡、东中西部发展不平衡、经济社会发展不平衡、人的发展与生态环境保护不平衡等问题。要完善农村金融体系，构建政策性、商业性、合作性金融机构的合理布局，既要分工合理、功能互补，又要鼓励适度竞争，实现多层次、广覆盖、可持续的发展。对于金融扶贫，不能只有奖励，没有惩戒。在新形势下，在扶贫领域、普惠金融领域、帮助弱势群体方面，金融是可以也是应该发挥作用的。
记者：如何才能找到实现金融扶贫目的与金融机构经济效益的良好契合点，建立商业可持续的金融扶贫机制？
杜晓山：说到金融扶贫，不得不提到财政扶贫的作用。财政扶贫包括帮助贫困农户解决温饱、脱贫致富和支持贫困地区经济开发和社会发展。与金融相比，它更强调的是无偿服务，但财政手段有撬动和引导金融服务的杠杆和政策指向功能，它能为农村金融和社会资金的投入奠定良好的基础。客观来说，中央财政对于三农的投入在逐年大幅增加，但是与之对应的是大型金融机构在农村吸收走了大量、甚至是更多的存款。一些金融机构将资金转投城市的理由是，农村不具备吸收太多资金的条件。假设这是事实，但我认为这也不能称其为理由，因为农村总体来说是缺乏资金的。我记得曾有较权威人士为此提出过比较具有操作性的建议，如建立“普惠金融基金”，各家银行各出一定比例，例如1%的营业收入资金，集中起来的钱统一调度，这样不会发生效率低下的问题，也不存在资金投不下去的问题。还有一种建议是发行三农特别国债，募集起来的钱由政策性银行或农信社或者农业银行、邮储银行等直接针对三农的金融机构运用，因为这些都是有支农经验的金融机构。
在扶贫方面要克服“短视行为”，不能只做表面文章。一些地方的扶贫行为不是制度性的，常常会随着官员的变迁而发生变化。一些扶贫组织仍旧没有区分市场与政府的边界。我们说宁夏的“千村信贷•互助资金”金融创新扶贫工程项目做得比较好，这其实也是一个全国性的经验。目前，全国共有1.92万个村在搞互助扶贫，有近百亿元的资本金，这是由财政部与国务院扶贫办发起的“贫困村资金互助项目”行动。对于这些成功的经验我们要保持、要推广。在金融扶贫方面，要保持多样性，政策性、商业性及合作性金融都应各自发挥作用，这里面合作金融是“短腿”。我的建议：一是部分有能力有意愿的农信社要保留和发展合作金融形式，股份制与合作制金融要因地因时制宜，区别对待、分类指导，不应搞“一刀切”。二是在贫困地区，鼓励新型的农村金融机构和项目参与扶贫，如尽量设法使现有的近两万个贫困村资金互助项目规范化、长期化发展，培育其中有条件有潜力的贫困村资金互助项目发育成新的合作金融机构。对此，中央和地方政府应有战略思考，要尽力保留下这些有效的宝贵的合作金融的“幼苗”，其实，在这方面已经积累了宝贵的经验教训，我们切不可重蹈过去那种任凭公益性小额信贷项目或组织“自生自灭”的覆辙，否则就是对国家财产的不负责任。三是在贫困村资金互助项目资金不够用时，可用财政拨付的资金形成的资本金做抵押担保，由外部的商业性金融进行贷款支持。
记者：在金融扶贫实践中，小额信贷扶贫机构与大型商业银行的参与同样重要。对于创新金融扶贫方式有什么好的想法和建议？
胡文莲：2014年中央农村工作会议强调，小康不小康，关键看老乡。中国要强，农业必须要强；中国要富，农民必须要富。要把解决好三农问题作为全党工作重中之重，不断加大强农惠农富农政策力度。这为金融支持三农发展提出了更高要求，人民银行将不断增强同扶贫、财政等部门的沟通联系，充分运用支农再贷款等政策工具，引导农村信用社持续加大对"千村信贷•互助资金"项目的信贷倾斜，在有效防范风险的基础上，不断增加对项目村的资金支持，积极推动贫困村特色项目发展和农户脱贫致富。
近年来，人民银行银川中心支行发挥货币政策传导作用，积极围绕宁夏内陆开放型经济试验区和银川综合保税区“两区”建设，以及宁夏启动的沿黄经济区发展和百万贫困人口扶贫攻坚“两大战略”，有效对接地方发展战略需求，提出“打特色牌、走惠民路”，全面组织实施了以信贷富民、支付便民、征信惠民为主要内容的民生金融工程。如，紧密结合宁夏“十二五”期间实施35万贫困人口的“生态移民”工程，及时出台“金融支持宁夏生态移民地区加快发展的指导意见”，引导金融机构扩大对移民区的金融服务覆盖范围；依托宁夏打造“黄河善谷”建成民族扶贫济困试验区的构想，及时与各监管部门以及各银行业金融机构反复研究讨论，分别向自治区政府提出了金融支持“两区”建设和“黄河善谷”发展的意见，并报经自治区政府批转全区执行；牵头开展“农村土地产权抵押贷款试点”，建立联动工作机制，加大政策宣传，积极参与土地服务中心、产权交易中心的建章立制，加强业务指导和政策激励。
许锡龙：引导金融服务流向贫困地区仅是“治标”，让贫困地区有致富项目，通过农民增收，共同致富奔小康，才是“治本”。也就是说，让投进来的扶贫资金能创造利润，形成良性循环，实现政府、银行、农民持续共赢，金融扶贫才能真正可持续。
首先，财政资金要发挥“四两拨千斤”的作用，吸引和带动银行信贷资金、社会资金甚至民营资本进入扶贫开发领域，是增强贫困地区“造血”功能的有效途径。其次，政府应主导组建政策性担保公司为农民贷款提供担保，可有效降低贫困地区农民贷款准入门槛，使绝大多数有生产能力的农民能够得到商业银行贷款支持。再次，财政为扶贫贷款全额或部分贴息，商业银行适当让利，既可有效解决贫困地区农民“贷款贵”问题，对民间借贷也有很明显的“挤出”效应。最后，地方政府应运用行政资源，参与贷前调查、贷后管理以及贷款回收全过程，确保商业性扶贫贷款“贷得出、用得好、有效益、能收回”。
杜晓山：对于我们已经取得的成熟经验，要发扬光大也要创新求发展。要深刻把握中央的文件精神和我国实际，总结经验教训。需要关注几个定位：政府、市场和社会组织的作用，政策性、商业性、合作性金融的配合，大、中、小金融机构的市场定位，直接融资与间接融资的定位，保险市场的定位。需要保持创新与防控风险的平衡。而且，金融扶贫对供求主体双方都既要注意社会绩效，也要注意经济绩效。
另外，我认为，值得探索借鉴的是参考国外发展综合农协（合作社）的经验，鼓励欠发达和贫困地区农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许合作社开展信用合作。形成以信用合作为经济支柱和纽带的综合合作社的发展，加快中低收入和贫困农户脱贫致富的步伐。
实践证明，我国的公益性制度主义扶贫小额信贷组织与其他国家一样，是金融扶贫的有效力量。政府应首先考虑采取切实有效举措支持和扶持现在贫困地区活跃着的几百个机构的巩固和成长，其次再出台相关政策，鼓励推动这类组织机构在贫困地区的发展，因为它们天然的宗旨和任务就是金融扶贫，它们已经并将会继续发挥着其他金融机构所不可替代的重要生力军的作用。■植凤寅
