张谷局长在全省移民审计稽察政策业务培训会上讲话
理顺关系 明确职责
依法推进移民项目资金内部审计工作
——在全省移民审计稽察政策业务培训会上的讲话
（2015年11月11日 根据录音整理）
省扶贫移民局党组书记、局长 张 谷
今天，我们把市（州）、县（市、区）扶贫移民部门分管审计稽察的同志，业主、设计单位、监理单位、审计中介机构有关同志请来，专题研究移民资金内部审计相关问题，主要目的是为了统筹各方关系，明确各方责任，规范审计程序，提升业务素质，建好移民部门内部“免疫系统”，依法有效开展移民资金内部审计监督，确保管好、用好移民资金，维护移民、业主的合法权益，保障国家水利水电工程建设顺利推进。下面，我讲四点意见。
一、认清形势，准确把握移民工作基本情况及特征
（一）四川水利水电开发的地位和作用。
我省号称“千河之省”，水力资源理论可开发量1.4亿千瓦，技术可开发量1.2亿千瓦，占全国总量的26%，规划到2020年要实现水电装机9000万千瓦，占可开发量的75%。目前，我省在建大中型水利水电工程有180个，其中大型水利水电工程37个。我刚刚从广西参加完水利部移民局的会议回来，以前也曾经参加过水利部主持召开的几次会议，给我的总体感觉是水利部移民局的工作重点是放在移民后期扶持方面的，而我们四川省的移民工作工作重点还是在移民前期规划和搬迁安置上。这是因为，从全国来看，绝大多数省份的水利水电开发，尤其是水电开发都进行得差不多了，即使是与我省邻近的贵州省，其水电开发已接近尾声了，其水利工程也主要都是渠系配套工程了。对于水电资源，全国除了四川、云南、西藏、青海外，绝大多数省都没有了；而像这么集中开发建设水电站的，也只有我们四川省了。所以说，四川是全国水力资源最丰富的省份，是全国水利水电开发、尤其是水电开发的主战场；四川水利水电的发展不仅关系着四川经济社会发展大局，还直接关系着全国水利水电开发大局。同时，在“十三五”期间，省委省政府把水利水电建设作为全省经济发展的支柱产业之一，现在，我们正处于四川水利水电开发的黄金期，全省水利水电开发进程加快，已进入大规模、高强度、全流域密集开发的历史阶段。因此，今后我们的工作还很多，不仅业主的事情还多，同志们的管理工作也还很多。
（二）我省移民工作的主要任务及特征。
当前，我省水利水电已进入全面开发的新阶段，并向少数民族腹心地区和省际界河深入推进。由此而产生的移民工作量大面广任务重，事关发展、民生、稳定大局，在全省经济社会发展全局中作用重大，在全国也具有举足轻重的地位。
1. 移民工作任务艰巨。 从我省来看，目前已建、在建、拟建大中型水利水电工程526座，其中已建189座，在建180座，拟建157座，现有移民人数110万人。随着水电项目大规模地向大渡河、金沙江、雅砻江上游进发，“再造一个都江堰”水利工程的全面推进，我省在建大型水利水电项目将较长期保持在20—30个，移民人数新增60万。所以移民工作的任务十分艰巨。
2. 移民工作特征突出。 分析研究当前我省移民工作，其主要特征有五个：一是在当前和今后较长一段时间内，全省将持续处于移民搬迁安置的高峰期，移民搬迁安置任务将更加繁重艰巨。二是移民后期扶持人口不断攀升，移民生产生活恢复发展、脱贫致富压力将进一步增大。目前全省享受后扶政策的移民是110万人，实际上应该享受的还远远不止这个数，因为按照国家的政策，全省很多小型水利水电移民都没有纳入后期扶持范畴。三是移民资金量巨大并逐年上升，资金管理任务更艰巨，提高资金使用效益的压力也越来越大。前两年，移民资金年度计划都达到100亿以上；近两年，因业主受经济形势和工程进度的影响，计划资金安排得少一些。今年全省移民资金年度计划60多亿，截至目前，执行进度才50%，资金到位只有33亿。四是业主、设计单位代建项目逐渐增多，实施主体多元化，监管面更宽，协调难度将更大，资金监管的难度更大。五是移民审计稽察要求越来越高，挑战将前所未有。现在从上到下抓资金使用管理、抓项目审计监督都很严格，国家审计署下来不仅审计资金使用情况、审计经济事项，而且还审计地方政府执行力情况。中央出台的政策，地方执行得如何，这些都要进行全方位审计。比如，审计署成都特派办就审计了我省扶贫建档立卡的数据是否准确，这在过去是不会有的。大家也看到了，一个月前，中央电视台《新闻联播1+1》报道了广西马山县事件。今年，审计署抽取了扶贫任务繁重的地区审计“精准扶贫” “精准脱贫”在地方的落实情况。审计发现，在贫困人口基数大、且近年来脱贫任务完成较好的广西马山县，有3000多名扶贫对象是“富人”、2014年近9%的脱贫人数属于虚报。据公布，马山县识别出来的3119人贫困人口有问题，不符合扶贫建档立卡标准，其中有343人属于财政供养人员，有2454人购买了2645辆车，43人在县城购买商品房或自建住房，439人为个体工商户或经营公司。家里有公务员，买得起汽车，购得起房，在做生意甚至开公司，这还是贫困户吗？现在中央、省都对审计工作，尤其是涉农资金审计要求特别严，查出来就要处理。去年对全国10个县的扶贫资金进行审计，审计结束就处理了130多个人。所以，资金怎么使用好、怎么管理好，非常重要，外部审计和内部审计都要求越来越严。
（三）移民资金内部审计稽察监督的作用。
就内部审计稽察监督的作用来说，大家都比我内行，资金来之不易，现在移民资金很多，但是业主挣钱也不容易，一个电站要贷款几十、几百亿才能建成，要还10年以上才能还清。通过我三年来的观察，移民资金实际上漏洞还是比较多，顶层设计比较宽松。移民管理费的量很大，另外规划设计、综合监理、独立评估每一项费用的量也很大，移民工程工期都拉得很长，一般都是几年、十几年，纷繁复杂，是个系统工程，需要更多的人来监督，来评估。当前，移民资金投入量大、涉及范围广、社会各界关注程度高。2012年以来，仅省局按年度计划拨付的移民资金就达到339亿元。由于资金量众多，项目纷繁，层面很多，既有政府用钱，又有企业直接用钱，还有农民、移民直接用钱，所以审计监督工作面宽量大，而且重要。特别是国务院“稳增长、促改革、调结构、惠民生”政策跟踪审计活动开展以来，各级政府压力很大。听起来是个宏观经济的举措，但让各级审计部门来做这件事情，其实质是对政治纪律执行情况的审计。也就是中央、国务院作了部署，各级党委、政府究竟执行得怎么样，这是审计重点。对审计来说，我们的业务虽然很专业，但一定不能忘了当前审计工作不仅仅是经济问题审计，而且还是政治问题审计的大背景。我曾多次讲，当前，我省的移民工作，大家千万不要简单看成一个工程、一个业务工作，实际上已经是一个政治工作，做得不好就是政治问题，甚至会变成民族问题。因为现在我们的水利水电工程向民族地区纵深发展，在建的众多大工程都在彝区、藏区，移民安置问题很容易成为导火线，处理不好就会演化成群体性事件和政治事件、民族事件。因此大家要树立牢固的政治意识，要用政治眼光来看待移民工作和资金审计。
面对移民工作的新形势、新任务，我们必须充分认识到，对移民资金开展事前、事中和事后的内部审计工作，实行关口前移，既能对移民项目资金使用情况进行提前预警、预防和预控，又能促进相关移民资金管理监督的政策执行到位、整改到位，是维护移民工作正常秩序、实现“工程安全、资金安全、干部安全”工作目标的有效手段，是维护移民、业主、地方政府合法权益，维护社会稳定大局的具体体现，所以内部审计稽察非常重要。“油水多的地方容易滑倒”，必须高度重视，加强监督，阳光操作。
二、我省移民内部审计工作取得的成效
近年来，我们在人员少、任务重、时间紧、要求高的情况下，采取有力措施，结合全省大中型水库移民工作实际,扎实开展内部审计工作。在制度建设、队伍建设、工作业绩上都取得了显著成效。
（一）法规制度日益健全。
为科学、依规开展移民资金项目内部审计工作，我们在积极探索实践的基础上，研究出台了《四川省大型水利水电工程移民资金内部审计管理办法》、《四川省扶贫和移民项目稽察暂行办法》、《四川省大中型水利水电工程移民资金内部审计资产评估业务对外委托社会中介机构库管理办法》、《四川省大型水利水电工程移民单项工程竣工结算审计工作规程》，《四川省大中型水利水电工程移民稽察人员选聘和管理办法》、组织编纂了《四川省扶贫移民内部审计稽察工作手册》等，专项方面的办法就有这么多。2013年以来，我们局又先后出台了4个规范，而且由省政府转发了《四川省大中型水利水电移民工程管理办法》，这是一个56条的程序法，我刚到扶贫移民局来的时候，查了从中央到地方，包括外省，没有一个法律法规是完整的移民工作程序法，程序法决定一切，有些环节连顺序都是不能颠倒的。最近三年，我们狠抓了规范建设，去年出台了我局第一本扶贫移民政策法规汇编，今年出了三本，扶贫、移民、内部保障规范各一本，其中2013年以来制定的规范超过30个。我们必须走依法依规这条路。习总书记提出的“四个全面”，是新一届党中央领导集体的治国方略，全面深化依法治国提到如此高度，虽然搞审计稽察的同志依法依规意识很强，但还要更上一层楼。
（二）内部审计工作成效显著。
（1） 财务收支审计务实推进。 针对在建移民资金拨付、管理量巨大、使用集中的特点，认真开展了移民资金财务收支常规内部审计，严格规范了大型水利水电移民资金管理使用。2013年，省局组织7家会计师事务所审计了瀑布沟等9个在建大型电站移民资金财务收支情况。重点对收支的真实性、合理性与合规性进行了审计，共采纳审计建议192条，累计送审金额39.67亿元，查纠违规违纪金额2755.55万元。2015年，拟定了《开展2013-2014年度有关在建库区移民资金财务收支内部审计的建议方案》，相关工作正按程序推进。
（2）竣工结算审计效益明显。 针对在建库区移民工程建设项目众多，建设规模、建设资金大，涉及行业广的特点，全面开展移民单项工程结算、竣工决算内部审计，有效控制移民工程造价，提高资金效益。2015年，组织对雅安市、宜宾市、凉山州上报的瀑布沟、向家坝和锦屏水电工程一共55个移民单项工程开展结算内部审计，送审金额14.28亿元,审定金额12.72亿元,审减额约1.45亿元,审减率约10.13%。为国家减少损失1.45亿元，取得了较好的经济效益和社会效益。实际上，这涉及到“三个主体”之间的利益博弈。我们对20个水利水电工程移民投资进行了调研，发现移民投资占水利电力工程总投资的比例不断攀升，瀑布沟、向家坝移民投资甚至超过了电站的总投资。移民投资虽然大幅增加，但真正用到移民个人补偿补助的资金只有10%左右，绝大部分都被迁复建工程占用了，还有部分就是给了地方，支援地方经济社会发展，其中，与移民没有任何关系的资金大概占移民工程资金的7%—10%，与其这样，不如把这个钱在移民总投资里面确定下来，不用地方去博弈。现在工期之所以推不走，就是和利益博弈有关，都是制度设计的问题。移民工程决算更是涉及到面对面的直接利益博弈。施工单位想尽量多报一点，多赚一点。而审计单位受职责和法律责任约束，必须尽职尽责，核减不合理、不合规的费用，直接涉及国家利益和小团体利益问题，矛盾很尖锐。
（3）后期扶持稽察有序开展。 2015年后期扶持稽察工作，各市、县已经完成自查，省局已经选聘了稽察特派员和稽察专家，将于近期组织两个稽察组分赴各地开展稽察工作。
（4）外部审计稽察配合密切。 配合水利部移民局对我省自贡市荣县小井沟水利工程征地补偿和移民安置资金的稽察，督促整改落实。配合省审计厅对毗河引水工程移民进行跟踪审计、对嘉陵江航电工程竣工进行结算审计等。
（5）经济责任审计切实加强。 今年，省局组织对局机关及五个直属事业单位开展了内部审计工作。进一步加强了局机关和直属事业单位的监管，严肃了财经纪律，促进了廉政建设。
（三）干部队伍得到锤炼。
一是 鼓励监督检查人员坚持政治理论学习，加强理想信念教育，努力提高自身政治素质，提高干部拒腐防变和抵御风险的能力。 二是 组织集中培训，提高业务素质和实际操作能力。 三是 积极响应水利部移民局指派，派员作为稽察专家参加部移民局对其他省（市、区）移民工作的稽察，拓宽了视野，锻炼和提升了业务水平。 四是 选聘了一批熟悉国家政策、有丰富移民工作经验的同志担任稽察特派员和稽察专家，储备了专业人才。对于稽察干部队伍，应该建立一支由项目业主、管理部门、规划设计、监理和中介机构组成的移民资金审计稽察专家队伍，加大审计稽察力度，确保移民工作依法、合规、有序开展。
三、移民资金内部审计中存在的主要问题
从总体情况看，我省各级扶贫移民管理机构对移民资金的重视和认识是到位的，措施是有力的，监管是到位的，从各级监督部门的审计稽察情况来看，到目前为止没有发现重大的违规违纪行为。但不可否认，在内部审计中依然还存在一些问题。
（一）绝大部分市（州）还没有按要求全面开展内部审计稽察工作。
按照《四川省大型水利水电工程移民资金内部审计管理办法》，移民资金财务收支审计，市级移民管理部门原则上每年组织审计一次，县级移民管理部门根据工作需要开展常态内部审计。但绝大部分市、县由于机构、人员等各种原因，基本没有开展。工程结算审计，除了雅安、宜宾、凉山、广元等地在开展外，相当一部分市州没有按管理权限开展结算审计工作。按照管理权限，以前是500万元以上由省局开展结算审计，现在调整到3000万元以上由省局开展，给市级一定的职权，给了职权，就必须要做事，否则就会影响工程，如果不及时进行结算审计，就会成为整个工程决算的障碍。请大家务必按照新的职权划分，把这项工作抓起来。由于内部审计工作未全面系统开展，导致国家、省相关部门组织对大中型水利水电工程移民工作开展审计稽察时，查出在移民项目、资金方面存在的问题较多。
（二）在移民单项工程结算审计中尚存在一些问题。
一是送审资料缺乏。 绝大部分项目在申报审计时，结算送审资料严重缺乏，有的连立项报告都没有，不能满足结算审计条件，造成审计工作无法进场或进场无法有效开展。由此就会引发农民工工资、施工单位结算不及时等不稳定因素，以及年度计划无法按时完成等问题。这些按照基本建设程序本身应由施工单位、建设单位等完成的工作、承担的责任，转嫁到了审计单位和各级移民管理机构。
二是部分地方配合不够。 有的地方移民机构和施工单位对内部审计工作重视不够、配合不够、支持不力，对受委托的造价咨询机构简单看成一种市场行为，而没有认识到该造价咨询机构是移民机构通过购买服务进行审计监督的一种方式，这也是依法行政的手段之一，今后也会越来越多。因为审计是要出报告的，而且只有具备资质的单位和执业资格人员才有出具报告的资格，且报告要承担法律责任，也受法律认可。因此，相关移民机构和施工单位要高度重视和积极支持配合相关审计工作。以后购买第三方评估、审计、稽察会越来越多，特别是第三方评估，是对政府工作的第三方评估，政府把钱拿出来交给第三方来评，以示公正。
三是规划概算执行差。 这是移民工作的老大难问题，移民规划都不封口，“走到哪里黑就在哪里歇”，最后都发电了才来批规划，批概算，这是不妥的。所以，以前经常就会出现边规划、边设计、边施工的“三边工程”。到具体项目上，概算不严格执行，如果概算调整超过了10%—15%，严格讲整个项目规划都要重新做，但是大家都没逗硬。反正我在这个岗位一天，就必须逗硬，超过20%、30%的规划让我改，我肯定不同意，必须重做，否则国有资产就会有很大的损失。
四是审计时效不够。 第一是安排审计的时效不够，按理讲，工程一结束，马上就应该审计，但可能基层移民部门太忙了，经常都没及时开展审计；第二是审计机构在审计过程中遇到资料不齐、找不到人等很多障碍，影响了审计时效；第三是审计机构出报告不及时，拖延了审计时间；第四是审计结束后，有的移民部门卡住不给钱，影响了审计的进度和效率。
（三） 机构不健全。
这是内部审计稽察工作的一个大问题，省、市、县各级扶贫移民部门基本没有审计稽察机构，都是由计财方面在做。近期，省编委正在研究加强扶贫移民部门机构队伍建设的问题。等省局的三定方案批准后，你们再拿回去争取。资金这么多，没有一个内部审计机构是不行的，全部靠外部审计，就会让我们很被动。我们先内部审计，及时发现问题，及时整改。
四、下步工作要求
对于做好今后的工作，我们需要先理顺各方关系，再用几大关系来指导内部审计稽察工作。
（一）理顺各方关系，确保依法有序开展移民工作。
最近，我提了“三个主体，五个方面”的观点，把移民工作全部包括。三个主体分别是业主、地方政府、移民，这既是三个主体又是三个方面；第四个方面是规划设计、综合监理、独立评估，他们用技术手段来协调平衡三个主体的关系；第五个方面是移民管理部门，用行政手段来协调三个主体之间的关系。“三个主体、五个方面”之间具有“四重关系”。
第一是利益关系。 三个主体就是三个利益主体，移民迁建要给移民补偿补助，移民有利益；业主通过电站建设有利益；地方政府有经济社会发展的利益。为什么有第三类项目？第一类是政策严格规定的项目，只需要按照政策做就行，第二类项目部分是有政策的，部分需要灵活处理的项目，第三类项目就是支持性项目。第三类项目也是地方政府的利益，政绩也是地方政府的利益。三个主体中，业主和地方政府是强势主体，移民是弱势主体，他们之间形成了整个移民工作的利益关系。
第二是法律关系。 是由业主、省移民局、规划设计单位三个方面组成。省扶贫移民局受省政府委托与业主签订移民安置协议，业主委托规划设计单位做工程规划和移民规划，省扶贫移民局委托规划设计单位做设计、做变更规划。因此这三个法律主体形成整个移民工作的法律关系。为什么过去工作乱，就是没理顺关系。业主在做移民工作的时候，会和省、市、县三级发生关系，但不管你和哪一级发生关系，最终实质性的内容必须和省扶贫移民局发生关系才是合法的，因为是我们签的协议和合同。因此，规划要调整，概算要变更，项目要增减、资金要增减，必须与省局协商认可。要是前期不通过省局，就直接与市县级约定项目，约定资金，约了就直接把资金拨给市县，这就没有依法办事。真正到了调整规划、调整概算的时候，省局可以不认，为什么你们做了的事情，让省局来兜底呢？同志们，法律关系厘清了，你们才不会犯错误，重大事情知道去找法律主体。
第三是工作关系。 是指省、市、县之间推动移民工作的行政关系。省局跟业主签了协议后，负责安排移民工作，政府批了大纲，省局批了规划，省局就和市上签订移民安置责任书，市和县签订责任书，就把法律、责任、义务、权利传导下去，开展工作。
第四是监督关系。 是指综合监理部门和独立评估部门对地方政府、规划设计单位和移民工作进行监督、评估。为什么监理部门和独立评估单位是由业主和省移民局双甲方共同招标聘的，就是这个原因，要看他们是否严格依据移民规划和概算办事。
移民工作的“四大关系”中，法律关系是基础，是“纲”，利益关系是根本，工作关系是重点，监督关系是保障，贯穿在整个移民工作中。
在审计工作中，资金拨付渠道是否符合法律关系，很重要。按照移民条例规定，如果业主直接把资金给建设单位就不合法，业主应该把资金拨付给省局，省局再一层一层的把资金拨到县局，县局根据项目安排的情况，把资金给建设单位。关系理顺了，工作也就理顺了。当然，不反对业主和市、县发生工作关系，因为工作重心和重点都在基层。你们联系得越多、磋商越多、协调越多，越有利于整个移民工作的推动。但是，过经过脉的事情，比如说要变规划、变概算、变项目，请报告省局，与省局协商认可后，才能做这些事，这才符合规定。不是我们要权，而是法律关系使然。
（二）把握重点，依法依规加强移民项目资金审计工作。
具体到下步工作，需要从七个方面来着力。
一要高度重视移民资金来源。 要弄清楚资金来源，资金渠道是否合法，请大家务必注意。
二要准确把握移民资金的性质。 要区别财政资金和移民资金的性质，要区别工程资金与独立费用的性质，特别是县局，不要眉毛胡子一把抓。
三要依法依规用好移民资金。 移民资金很多，我们要用党性、良心来管好、用好移民资金。
四要进一步完善内部审计稽察法规。 同志们，你们在内部审计中发现的共性问题，建议给我们写个报告上来，帮助我们提高管理水平。如果是普遍发生的问题，就要从体制机制上找问题的根源；如果是反复发生的问题，就要从规律上去找发生问题的根源。发现移民资金在哪一类资金，在哪一类项目上最容易出问题、不断出的问题，及时给我们反映，而不是简单在一个审计报告中反映，学会从纷繁的问题中寻找规律、提升理论，把它转化成我们今后杜绝这类问题的政策规范。
五要进一步加大移民资金内部审计工作力度。 要按照审计权限，省、市分级组织实施移民资金财务收支审计和移民单项工程结算审计，积极组织开展后扶稽察工作。积极配合审计署、水利部、省审计厅、省水利厅等国家、省相关部门对我省大中型水利水电工程移民工作开展的审计稽察。
六要进一步健全内部审计稽察机构。 为审计稽察提供组织保障。
七要加强审计干部队伍建设。首先， 审计人员一定要有为民情怀，要有全心全意为移民服务的宗旨意识。在审计过程中，发现有损移民利益的，一定要理直气壮的站出来，没有用够的政策一定要用够。移民已经做了贡献，大家要共享改革发展的成果，我们要让移民过上好生活，坚持人民利益至上，切实维护人民生命财产安全。 其次， 大家要努力提高业务素质和工作能力。我们会不断地给大家创造学习培训的机会，如果大家还想提升的，我们可以和大专院校联系，为大家创造提升的机会，甚至出国培训的机会。只要大家好好工作，我们作为管理部门就应该为大家提供条件，创造条件，让同志们成长得更好，最终为我省的扶贫移民工作，特别是审计稽察工作做贡献，希望你们成为一支重要的骨干力量。
