“三无”“五保”今后是“特困人员” 可同时享有救助与社保福利

（记者 刘茸）民政部近日公布《特困人员认定办法》（下称《办法》），对今年2月下发的《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》部署落实。今天上午，在民政部2016年第四季度例行新闻发布会上，社会救助司副司长蒋玮对《办法》进行了详细解读。

与其他保障制度衔接 与普遍福利制度叠加

特困人员救助供养制度主要衔接《社会救助暂行办法》、《农村五保供养工作条例》规定的工作，针对“城乡特困人员”这个群体，提供基本生活、照料服务、疾病治疗和殡葬服务等方面保障，基本原则是“应救尽救、应养尽养”。

其中的“城乡特困人员”，按《办法》规定，是指同时无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人或其无履行义务能力的人，包括了老年人、未满16周岁未成年人、各类精神或肢体残疾人等。

“无生活来源”这一项，指明“生活来源”需要计算包括工资、经营、财产、转移在内的各类净收入，但不计入城乡基本养老保险基础养老金、基本医疗保险和高龄津贴等各类社保福利。

蒋玮解释说，此处的依据是国务院14号文件《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》。由于前述社保福利制度都是国家建立的、面向全民的、普惠型社会保障政策，正常情况下全体公民都应当能够享受到。因此即使这些社会福利待遇带来的收入加起来“过了线”，也不会导致当事人无法享受特困救助。

但这不意味着特困救助供养与其他的所有保障政策都可以叠加。《办法》第九条就规定，未满16周岁未成年人同时符合特困救助供养条件和孤儿认定条件的，应当纳入孤儿保障范围，不认定为特困人员。

蒋玮解释说，此处采用的是“就高”原则，同理，纳入到特困范围的人也不能再享受低保：“特困人员救助供养制度是一个救助制度，特困人员也有老年人，也有残疾人，也有未成年人，所以我们没有把带有身份特征的福利补贴加进去，而是把所有居民都能享受到的福利补贴予以叠加，这也是为了维持制度的公平性。”

支持集中供养，鼓励分散供养

确定“城乡特困人员”，通过审核认定之后，下一步就是实行救助供养。

供养包括提供粮油、服饰、燃料和零用钱等基本生活条件，对生活不能自理的人给予照料，配租、全额资助医疗费用、办理丧葬等等。其中又分为两种形式：在家的分散供养，和在当地的供养服务机构集中供养。

国务院14号文件提出，“具备生活自理能力的，鼓励其在家分散供养；完全或者部分丧失生活自理能力的，优先为其提供集中供养服务。”

蒋玮表示，现在各地的供养服务机构尽管床位数在增加，却面临着“一床难求”和床位空置并行的难题。这就要求对供养服务实行“供给侧改革”，过去供养方式的选择按照个人意愿，现在则转为根据自理能力和需求定向鼓励。

她表示，下一步将对此进行针对改革，目前已经在一些省份开展了试点，未来还将强化政府举办的农村敬老院、社会福利院等机构的托底责任，通过对现有机构的改建、扩建、设施改造，使照料设施和人员配备达标，提升供养服务能力，同时加强督察考核。

改革方向：实现城乡统筹，完善家庭经济状况核查

《办法》第十九条规定：城乡特困人员救助供养标准不一致的地区，对于拥有承包土地或者参加农村集体经济收益分配的特困人员，应当给予农村特困人员救助供养待遇。

蒋玮表示，这一条在制定时也有一些内部讨论。特困人员救助供养制度将过去的农村五保供养和城市“三无”人员救助工作承接下来，按照城乡统筹的思路，变成了一项制度，避免城乡差异拉大，造成城乡制度割裂。

这意味着，未来的供养服务提供、认定程序、资格条件应该是城乡完全一致的。但现在，还不可能做到城乡特困人员完全一个标准，目前部分贫困地区的特困人员标准较低，甚至有的还没有达到扶贫标准。

蒋玮说，过去可以按照户籍是农业户口还是非农户口来判定给予供养的标准，现在户口差别已取消，所以第十九条提出，要根据是不是拥有承包土地或者参加了农村集体收益分配来判定，如果在农村有土地，或参加了农村集体分配，那么就是农村特困人员标准。

她表示，将来这项制度标准的城乡统筹发展一定会比低保更快实现，但是现阶段仍有差异。

同时，蒋玮表示，民政部也在反思相关制度的一些设计，例如部分家庭收入超过低保标准，但家里有残疾人或大病患者，导致刚性支出极大，事实上生活水准低于低保线，但无法纳入低保。

“是否应当在适当的时候，也考虑到家庭的刚性支出，把刚性支出也作为一个准入的资格条件。在加强对象衔接上，我们提出要完善家庭经济状况核查机制，以后我们不仅仅要看收入状况或者财产状况，可能还要适当地考虑一下家庭支出情况。”她说。

与扶贫政策的关系：一为兜底，一为发展，双轮驱动

针对特困人员的救助和供养制度，与国家目前大力推进的脱贫攻坚、扶贫开发政策之间，究竟是什么关系？

蒋玮认为，农村低保制度和扶贫攻坚政策是我国当前反贫困最主要的两个工具，也是两个重要的战略支撑点。其中，扶贫开发是对具有发展能力的贫困人口采取扶贫方式，帮他脱贫致富；低保制度，主要瞄准的是困难群众，是针对不管在哪个社会、哪个发展阶段都必然存在的困难群体，将他们的基本生活保障起来，做兜底的制度安排，来维持其基本生活。

“从单项制度而言，制度目标是不太一样的，在过去也可以说两个制度都是在独立运行。进入到新的时期，在当前这种新的形势下，特别是经济发展进入到一个新常态的情况下，我觉得迫切地需要原来单独运行的两项制度，必须要有效衔接，过去可以说是每个轮子在转，现在需要两个轮子配合起来，做一个双轮驱动。”她认为。

蒋玮坦承，当前在对象衔接、标准衔接、信息共享等方面，还存在着一些问题，两个制度衔接还不够紧密，因为这两项制度是分别独立运行的，是在我国反贫困问题上最主要的两项政策工具。而此前的衔接试点上，运行效果并不理想。

据介绍，在这个背景之下，催生了民政部等6部门联合起草的《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，并在9月17日由国务院办公厅专发。

《指导意见》着力加强农村低保制度和扶贫开发政策在运行机制和管理监督等方面的衔接，在明确衔接的目标原则、工作要求和保障措施的基础上，重点就加强政策衔接、加强对象衔接、加强标准衔接、加强管理衔接四个方面的重点任务进行了明确。