泸州：实施“四精”新举措 推动扶贫上台阶

扶贫开发是党和国家对全国贫困人口脱贫致富实施的一项重大决策。地处四川南部边缘的泸州，是这一决策的受益市之一。主要表现在，从2001年至2013年底，投入到扶贫的各类资金达22.36亿元，主要用于贫困地区基础设施建设、生产生活条件改造、实用技能技术培训、特色产业发展等诸多方面，从而使我市农村贫困状况发生了很大变化： 基础设施建设步伐加快，社会事业发展步入正轨，生产生活条件明显改善，贫困农户收入增加，41万多贫困人口越过温饱，23万多贫困人口已经脱离贫困，贫困人口占比由原来的14.2%下降到10%。

在述及这些客观成绩的同时，我们也深切地感到在过去的扶贫工作中，还存在着不少问题。 一是扶贫工作不够深入，确认贫困对象不够严谨。 长期以来贫困人口底数不清、致贫因素不明、脱贫方式不具体，导致扶贫资金和项目针对性不强、指向性不准。迄今为止，古蔺、叙永、合江三县还有297个行政村不通水泥路；38个乡镇、640个村缺乏完善的医疗服务设施；10.1万人安全饮水存在严重困难；全市还有41.47万贫困人口待哺。 二是扶贫方式不够科学，扶贫资金和项目功效不够理想。 同一地区同一项目，分多年多次仍未完成，原因是扶贫资金量与项目实际需要金额缺口太大，项目成了“烂尾”工程。如双沙镇红沙村16公里村道需修成水泥公路，项目扶贫资金仅44万元，结果搁置11.6公里路至今未修；合乐苗族乡石梁村村道36公里，因资金问题也只建了2.7公里。近年实施的整村推进项目，似仙女散花，修到哪里就算哪里，无异于“漫灌”式扶贫，使部分真正贫困的农民未得到扶持，成了扶贫边缘性盲点。 三是扶贫机制不够协调，财政专项扶贫资金与项目实施方案批复不同步。 去年古蔺县数千万财政专项扶贫资金已到位，而项目实施方案批复却迟迟不见踪影，以致去年应该竣工验收交付使用的计划落空。 四是生态环境不优良，返贫人口不可控。 古叙地处卡斯特地貌山区，土地贫瘠，地广人稀，气候差异大，素有“打不湿的古蔺、晒不干的叙永”之称。因此，就地发展培育增收项目，深受生态条件制约，年年都有部分难以预测的脱贫人口因灾困病返贫。2012年，仅古蔺县就有3500人因自然灾害再次返贫。 五是政绩考核扶贫指标不够全面，扶贫地位不突出。 在我市7个区县中就有2个县是国家扶贫工作重点县，年终政绩综合目标考核，却缺少扶贫目标应有的地位。

扶贫工作存在的上述问题，客观上要求我们必须调整和改进过去那些不适合形势发展需要的扶贫方式和方法，必须寻求新的措施办法解决问题，以求实现扶贫资金和项目的功效最大化，实现到2020年全部脱贫、共建小康的目标。就泸州现阶段而言，把帮助农村贫困人口尽快脱贫致富作为根本任务，强力推行精确识别、精细扶持、精炼机制、精密管理“四精”举措，不失为提升扶贫开发实效的明智选择。

精确识别  确保扶贫对象覆盖到位

精确识别，是确保落实精准扶贫对象的基础和前提。而要做到精确识别，就必须建立一套公开透明且易操作的识别标准和识别程序，予以公布，让民众掌握，把扶贫资源的决策权交给穷人，把识别贫困人口的权力交给基层民众，让同村、同社老百姓按标准识别谁是穷人，以达到真扶贫、扶真贫的目的。根据国家有关要求，结合农村实际，贫困村和贫困户的识别标准分别建议为：

贫困村的识别标准： 按照“一高一低一无”的标准识别贫困村，即：行政村贫困发生率比省贫困发生率高一倍以上，行政村2013年全村农民人均纯收入低于省平均水平60%，行政村无集体经济收入。

贫困村的识别程序： 按照贫困村识别标准，符合条件的行政村采取村委会自愿申请、乡镇人民政府初审公示、县区人民政府审查公示、市级扶贫部门审核，报省扶贫移民局复审，省扶贫开发领导小组审定后公告的流程进行。

贫困人口的识别标准: 以2013年农民年人均纯收入2736元（2010年2300元不变价）的农村扶贫标准为识别标准，对全市农村人口进行识别。

贫困人口的识别程序： 以户为单元，整户识别，实行规模控制。以农户收入为基本依据，综合考虑健康、教育、住房等情况，通过村民自治、群众参与、民主评议、逐级审核和公示公告等方式，按照农户申请、村民代表大会民主评议、村委会审查公示、乡镇人民政府审核公示、县区人民政府审定公告的工作流程进行识别。

精细扶持 确保扶贫措施落实到位

确定贫困对象，只是开展精准扶贫工作的第一步，要把扶贫工作提升到“精准”二字上，必须转变过去大水“漫灌”式扶贫方式，大胆推进细水“滴灌”精细扶贫方式。所谓精细“滴灌”扶贫方式，就是要紧紧瞄准扶贫对象，因地制宜，因户施策，做到“一户一台账，一户一计划，一户一帮扶，一户多次回头看”，确保“扶持一家，脱贫一家”。在实际操作中，着力从三个方面入手。

一是在“精”字上做文章。 一方面把最困难最需要帮扶的贫困对象找出来，有针对性地开展帮扶，才能防止扶贫工作在最后一个环节“脱靶”。依据目前财力状况难以做到全面帮扶，只能分期分批地进行有效帮扶，即每年具体“瞄准多少扶贫对象，安排多少扶贫资金，解决多少实际困难”，实事求是确定帮扶规模，确保将最困难的贫困对象涵盖其中。另一方面瞄准最困难的地区，将扶贫村的帮扶重点放在古蔺、叙永、合江三个县的乌蒙山片区，切实突出少数民族高寒山区村和整村推进贫困村这两个重点。

二是在“细”字上下功夫。 精细化扶贫面对的是一个个的贫困家庭，工作细小而繁杂，环节细致而具体，各项工作任务重、标准高、要求严。特别是在扶贫对象上要做好三个方面的工作：首先切实找准致贫原因。要在深入调查的基础上，认真梳理归纳各家各户的致贫原因，并将不同成因的贫困家庭分好类、贴好标签，为一家一户制定帮扶方案提供科学依据。其次，科学制定帮扶方案。要破解“粗放式”扶贫，关键在于“量身定做”个性化扶贫方案和措施。第三，切实做到赏罚分明。把帮扶成效列入干部政绩考核内容，把扶贫成效与干部使用相结合，让干得好的有动力，干得差的有压力，特别要通过上调下派、奖优罚劣、督促后进、推动落实等各种方式，大胆启用一批又一批的当地干部，培养出一支“永不撤走的工作队”，确保扶贫开发工作不断取得新成果。

三是在“帮”字上求突破。 帮助扶贫对象提高能力、发展生产、增加收入、稳定脱贫，是精细扶贫的核心，也是扶贫开发区别于农村低保的关键所在。要按照“扶贫部门引导，职能部门主导，相关部门配套”的原则，进一步加大资源整合力度，切实突破帮扶资金短缺的瓶颈，一家一户落实帮扶资金；要强化帮扶服务管理，确保到户帮扶落到实处、取得实效。

精炼机制  确保扶贫动力激活到位

精炼扶贫机制，是开展好精准扶贫工作的重要环节之一。过去几十年的扶贫实践，已经形成了一整套工作机制，功不可没。但是，在既成机制体系中，有的过于繁复、有的较为原则，有的因调整周期过长已经僵化，也还有机制空白，需要填补。精炼繁复机制，填补空白机制，就是当前面临的改革创新任务。目前，应重点做好以下几项：

一是强化扶贫投入机制。 市、县（区）两级财政投入扶贫资金必须有刚性要求，市县（区）财政每年投入扶贫资金的增幅原则上不低于当年财政经常性支出的增幅。积极整合部门涉农资金向贫困村、贫困农户倾斜。要主动引导和挖掘社会资金的投入，广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发。鼓励和发挥政策性金融、商业性金融、合作金融的作用，增加对贫困地区、贫困人口的信贷投放。只有夯实资金基础，扶贫解困的速度才能加快，质量才会提高，效益才会显著。

二是改革扶贫资金使用管理机制。 目前，财政专项扶贫资金管理已经实现了责任到县、任务到县、资金到县、权力到县的“四到县”制度，项目规划、项目审批、项目实施、项目验收等都由县政府及其扶贫部门组织实施，市县均设立了财政专项扶贫资金管理专账，实行专款专用和专人管理。但行业扶贫资金、社会扶贫资金目前还处于各自为战的状态，县区要有专门的机构负责统筹使用监管各类社会、行业扶贫资金，并整合各类资金向贫困地区倾斜。同时应建立完备的市县扶贫资金项目管理制度、内部审计制度，从源头上抓实扶贫资金项目的使用管理。

三是完善干部驻村帮扶机制。 较长时期以来，省、市、县区、乡镇都有扶贫联系点，但从运行情况看，帮扶效果仍不明显，究其原因，各地不同程度地存在扶贫对象识别方式简单，扶贫资源使用合力不强，扶贫措施缺乏针对性，扶贫监测管理机制不完善等问题。结合当前开展的双联工作，以县区为平台，统筹整合省、市、县各方面的干部资源，建立干部驻村帮扶工作组，每组2-3人，每村一个组，全脱产驻村帮扶，明确目标责任、纪律、奖惩，并将驻村干部的帮扶成效作为评先选优的依据。积极为驻村帮扶干部创造条件，让干部驻下去，定下心，俯下身，真正了解贫困、真心帮助贫困群众脱贫。

四是建立贫困村、贫困人口动态管理机制。 国家这在方面已有要求和激励退出的政策，为何无效或效果微弱？根本原因是贫困县政府财政收支矛盾突出，国家对县的转移支付资金成为满足政府运转的“饭碗”，而非扶持农民脱贫的“追加资本”，形成“扶穷县”与“扶穷人”的两层皮现象。加之对地方官员政绩考核以GDP指标为主，地方官员不得不盲目追求GDP指标的增长，对扶贫资金用于非扶贫项目以提高GDP的作法相当普遍。要真正建立贫困村、贫困人口动态退出机制，并见到更大效果，有三途径：1.中央和地方政府，适当调整财政预算盘子，保证各级政府日常正常运转，同时增加一般性转移支付，把支付的重点向特困对象倾斜。这样一来，政府有了基本的财政保障，扶贫资金就可以直接面向贫困人口了，同时依规管理，强化审计，地方官员就不会轻易向给“穷人”的扶贫资金伸手了，两层皮现象也会由此剥离。2.地方政府根据评估，严格实行贫困村、贫困人口退出制度。3.对退出扶贫信息系统的贫困对象，继续加大激励力度，确保稳定脱贫。

五是健全扶贫绩效考核机制。 实行扶贫绩效考核，既是对考核对象努力结果的检验，又是对考核对象的一种方向引导。首先，改进考核指标从主要考核地区生产总值转向主要考核扶贫开发工作成效，把提高贫困人口生活水平，减少贫困人口数量，地方财政投入和资金使用管理等作为考核评价的主要指标，降低地区生产总值在考核中的权重。通过这项改革，引导贫困地区党政领导把工作精力转到扶贫开发上来。其次，高度重视扶贫工作考核成果运用。将考核结果作为市对县、县对乡镇领导班子、领导干部综合考核评价的重要内容和奖惩、使用的重要依据。最后，将绩效考评结果与扶贫项目资金分配相挂钩。只有这样，才能推动扶贫工作不断向更高层次迈进。

精密管理，确保扶贫工作运作规范到位

精密管理，是一种管理理念，是一种最大限度减少占用资源和降低管理成本为重要目的的管理方式。它要求从大处着眼、小处着手，以认真负责的态度把平凡的事情、份内的工作做好。在扶贫工作上用精密管理的方法，是当前发展所需、形势所迫、群众所盼，是能够使扶贫资金更有效率地促进贫困地区经济发展的有效方式。

一是组建一支精干的扶贫队伍。 精准扶贫是对以往相对粗放扶贫的一种变革。面对特殊的新要求，必须建立与之相应的精干队伍。县区、乡镇一把手的扶贫职责必须强化，县区、乡镇扶贫机构必须健全，扶贫队伍必须精干，驻村工作组必须到位。有了系统精干的扶贫队伍，才能保证扶贫工作有机构研究决策，有人员负责落实，高效实现预期目标。

二是建立一套系统的规章制度 。建立完善扶贫项目建设管理实施办法、公告公示制度、验收管理办法、项目档案管理制度、项目和资金监督检查办法、项目审计制度、扶贫资金绩效考评办法等，确保规章制度内容科学、程序严密、配套完善、具体可行，为扶贫工作的顺利开展提供制度保障，为开展扶贫工作创造良好的条件。

三是制定详细可行的帮扶规划。 根据各县区实际和工作重点，分门别类制定详细的年度、阶段性、重点扶贫工作计划，细化开展各项工作目标责任，明确责任人、工作措施和要求。做到县有总体工作计划、各部门有专项工作计划、各乡镇、村有工作实施计划，以数字化、精准化将各项工作细化，确保各项扶贫工作有效开展。

四是建立健全有力的监管机制。 加大扶贫资金项目监管力度，建立扶贫项目专项审计制度。发挥群众的监督作用，让受扶持的贫困对象成为维护自己权益、监督资金使用和项目建设的重要力量。对各地使用管理的专项扶贫资金，一旦出现违纪违法行为，必须按照国家法律和相关规定严厉问责，使之形成高压态势，让那些心存贪腐的部门、单位和个人想为不能为、能为不敢为，一为则被罚，保证财政专项扶贫资金安全运行。

五是加大精准扶贫的宣传力度。 认真组织驻村工作组、扶贫业务人员进行相关业务培训，切实让工作人员全面准确掌握相关政策和工作方法。充分利用报纸、网络、电视台、政务公开栏、群众大会等把精准扶贫工作的目的、要求、识别标准、识别程序等相关政策逐级宣传到村、到户，做到家喻户晓，确保贫困人口、贫困村识别标准、识别程序公开、公平和公正，保证精细扶持工作顺利开展。