构建全社会扶贫大格局

　　“面对中国经济总量世界第二的发展成就，千万不能忘记还有近1亿的贫困人口需要脱困的国情现实，这也是实现‘中国梦’的最大挑战之一。”日前，在全国人大常委会就扶贫开发工作情况审议现场，来自基层的朱良玉代表向《瞭望》新闻周刊记者表示，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村特别是在贫困地区。

　　对此，中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵在接受本刊记者采访时深表认同，在以前的扶贫开发工作中，得益于基尼系数较小，经济增长带动了大量贫困人口脱贫，“当前由于收入分配等改革不到位，经济增长的减贫效应减弱，贫困人口在经济增长过程中的获益并不明显。这是今后扶贫开发工作尤需着力解决的问题。”

　　尤其让扶贫工作一线的干部群众忧心的是，扶贫政策和资源分散且难以做到与时俱进，影响了扶贫成效的进一步提升。比如，扶贫工作条块分割、自上而下的方式是否适应差距大、太分散的扶贫形势需要?扶贫开发的相关部门能否真正把准基层的需求脉搏?扶贫管理职责交叉、区域政策与扶贫政策叠床架屋的情形能否改变?输血式扶贫向造血式扶贫转变又需哪些政策突破?

　　“解决这些问题，正是十八届三中全会以及此次全国扶贫工作座谈会提出要创新体制机制和精准扶贫的改革深意。”全国人大常委会委员乌日图向本刊记者解读说。

　　“口渴吃肉”的基层苦恼

　　一位来自基层的人大代表，在全国人大常委会第六次会议上讲了自己亲历的故事。2012年年初，她接到了一个贫困村村委会主任打来的电话，说扶贫办突然通知村里，要给村里200只羊，问怎么办。由于大冬天也不便建羊舍，村委会主任把200只羊取来后放在村部的院子里。

　　村里开会时说把这200只羊分了，全村五六百户，一家一只羊都分不到。有老百姓提出卖了分钱。村委会主任再次问该代表怎么办。“我说不能卖，也不能分钱。等来年开春的时候咱们建一个大项目，就是养羊的项目。”

　　村委会主任听了她的话，把羊养在院子里，每天还要买料喂羊。后来羊逐渐少了，一开始有村民来偷，最后变成了抢。有的老百姓抢不到羊，就上访告状，闹得村里非常不稳定。另一个村给了300只兔子。“我正月开会的时候问，兔子怎么样了?说正好过年给宰了吃肉了。”该代表说。

　　类似情形不在少数。在湖南省吉首市的一个贫困乡，村村寨寨都有农户修了沼气池，数目多达几百个。一个沼气池，国家投入上千元，几百个下来，投入达几十万元。但因当地山多地少，青壮年劳动力大都外出务工，沼气池所需人畜粪便极少，之前建的沼气池几乎成了摆设。

　　这位来自基层的人大代表向本刊记者坦言，“如果老百姓口渴想喝水，非要给他红烧肉吃不可，他是不爱吃的;如果老百姓非常饿想吃饭，你一定要给他穿花衣服，是起不到效果的。”

　　此前，本刊记者在走访特殊连片特困地区时，不少基层干部认为，最了解基层实际情况的是县乡村，但扶贫开发的项目确定和资金使用权，这些层级却最不具有发言权，“长期以来扶贫开发条块分割、自上而下、一竿子插到底的扶贫方式，让扶贫资金和项目的投向缺乏针对性和准确性。上面给的可能不是下面最想要的，下面最需要的，上面可能没有。”

　　数据不完备难以精准扶贫

　　扶贫工作针对性不足的另一原因，则是相关部门对扶贫对象的掌握也只是一个模糊的大数。国务院扶贫办有关负责人向本刊记者介绍，我国贫困人口的数据是按照农民年人均纯收入2300元的国家扶贫标准抽样调查而来。国家统计局有一个农村住户的抽样调查，调查范围长期以来相对固定，在全国的857个县、7400多个行政村中，每个村中选100户作为样本数据。

　　中国社科院农村发展研究所研究员吴国宝在接受本刊采访时表示，我国目前的统计调查制度尚无法提供县一级的贫困基础数据。作为国家贫困基础数据来源的住户调查和贫困监测，都是以保证对省一级具有代表性作为抽样原则，难以提供分县的贫困人口、农户收入分配等基础数据。

　　他说，在这种情况下，即使在确定重点县时，也不得不主要依靠地方上报的国内生产总值、地方财政收入等数据。虽然最近一次重点县调整时，利用了国际上比较先进的方法，借助人口普查和农业普查数据模拟估计县级贫困人口数量，但是由于普查数据多年才有一次，通过这种方法也难以提供各县贫困状况的短期动态变化情况。

　　缺乏准确的数据统计，扶贫工作就难以做到精准。“精准扶贫面临的主要问题是缺乏顶层设计、总体部署和保持工作的连续性。”国务院扶贫办有关负责人坦言，在乡村一层，也缺乏这方面的经验和人员，缺乏必要的开展工作的条件。特别是全国还没有建立统一的信息网络，难以做到精准识别、动态管理和有效监测。

　　对此，全国扶贫工作座谈会要求，按照县为单位，规模控制，分级负责、动态管理的原则，做到精准识别、精准扶持、精准管理。

　　国务院扶贫开发领导小组副组长、办公室主任刘永富向本刊记者具体解释说，“精准识别就是基层开展到村、到户的贫困状况的调查，并且要建档立卡。精准帮扶是在分析每家每户致贫原因的基础上，逐户制定有针对性的帮扶措施，并且明确责任人抓好落实。精准管理就是对贫困人口实现动态的管理，在建档立卡的基础上，建立全国农村扶贫信息系统。”

　　条块政策亟待统筹整合

　　现实中，当前扶贫工作的另一大矛盾就是部门之间的政策难以形成合力。

　　以财政扶贫资金为例，本刊记者了解到，中央财政扶贫资金有10类专项，涉及7个主管部门，各部门专项之间、同一部门扶贫专项与本部门其他专项之间支持内容存在交叉重复，各环节缺乏有效沟通，经常出现多项资金投入同一项目、同一成果冲抵多项任务的现象。这不仅导致扶贫资金使用效率低下，也给了一些不法分子可趁之机。

　　各种支持政策也没有统筹推进，更多是简单叠加。全国人大常委会委员杜黎明表示，现在针对集中连片特困区的政策，基本上是将中国农村扶贫开发纲要、国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要、国务院关于深入实施西部大开发的若干意见等文件中的政策叠加而成。

　　全国人大常委会委员、致公党中央副主席闫小培为此呼吁，要加强政策统筹和资金统筹，提高扶贫工作的效率，“比如，生态补偿政策，如果跟扶贫工作更好地结合起来，就可以把资金整合统筹，取得更大的成效。而不是扶贫办有一套政策，其他的部门又有自己的政策，各干各的。”

　　“过去协调容易一些，更多的是资金的投入，现在从资金投入扩展到技术、信息、服务、人才培训等方面，如果没有一个强有力的协调机制与机构，可能各个部门的扶贫效果都很大，但加起来的总效率反而很低。”全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成认为，新时期的扶贫工作，要打破部门分割、打破行政区划分割，建立协调机制，促进跨部门资源的大整合和跨区域行动的大协同。

　　从地方层面看，协调机制的重要性也进一步凸显。杜黎明表示，新一轮扶贫攻坚启动以来，国家有关部门和相关的省共同推动形成了跨省的协调机制，国务院已批准了11个，“但现在只是初步建立，与实际需要还有较大的差距。特别是省级交界地区的协调机制相当弱”，如何打破跨省地区的职能分工，实现共同发展，仍是有关部门需要考虑的问题。 

　　“造血式”扶贫如何破障

　　如果把财政资金更多看作是“输血式”扶贫，那么金融资金则是“造血式”扶贫。在一些学者看来，当前扶贫开发中，如何用财政资金撬动金融资金，以激发贫困地区内生发展活力，是急需解决的难题。

　　中国人民银行行长助理郭庆平介绍，到2013年9月底，832个扶贫县，贷款总余额2.74万亿元，2013年前9个月新增4268亿元，增速为17.3%，比全国平均水平高出3个百分点。而且，县里合作银行的存款准备金率比大银行低5.5个百分点，农村信用社低6个百分点，县域法人金融机构如果资金很大一部分留在当地，准备金率再低1个百分点。

　　同时，经银行业监督管理机构批准，目前我国不少地区已经建立了农村资金互助社，由乡镇、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务。

　　但业内人士认为这些举措还远远不够。比如，全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员吴晓灵表示，现在银监会下达资金互助社的管理办法，基本是套用商业银行的管理办法，资金互助社很难开展工作。

　　她认为，应在生产合作的基础上搞信用合作，让农民自主地在合作社的范围内发放资金。应鼓励合作社农民吸收社员的钱作为担保基金，用担保基金到金融机构去做质押，金融机构以此放大给合作社的放款。

　　“也就是说，农民专业合作社的信用合作组织是贷款零售商，而我们的正规金融机构应该是对合作组织进行资金支持的资金批发者和业务辅导者，但目前我们的信贷制度中没有这种方式。”吴晓灵说。

　　能否充分发挥扶贫资金的杠杆作用也为吴晓灵所关注。人民银行的态度是，只要有抵押担保，只要有风险分担机制，解除了后顾之忧，银行的资金愿意跟上。但财政部门则担心乱担保造成一些债务风险。财政部和国务院扶贫办正在开展每个村15万元的互助资金试点，下一步将就如何更大地发挥引导效应进行探索。

　　除此之外，农村金融还受到其他一些因素制约。我国担保法和物权法都规定土地不可以抵押，因而农村的资产难以有效地发挥其作用。十八届三中全会已经明确了土地承包经营权可以流转、抵押，赋予了其财产权能。农业部有关负责人表示，现在主要有两方面工作：一是承包经营权的确权登记发证，要把承包经营权和农户结合起来;二是法律的修改，农业部将积极协助有关部门共同推动。

　　改革关键在“授人以渔”

　　采访中，中国社会科学院学部委员蔡昉认为，目前城乡都形成了全覆盖的最低生活保障制度，在已形成这种普适性社会救助模式的情况下，传统意义上的扶贫开发工作和低保之间的功能、作用就应该有所区别，不能简单地说互补。

　　在其看来，最低生活保障制度是授人以鱼，扶贫部门是授人以渔，扶贫工作改革的重点就是要建立“生存靠低保、发展靠扶贫”的工作机制。而实现这一目标，改革创新要有三方面的重点考虑：

　　首先，要在提高精准扶贫的同时，兼顾区域式、开发式扶贫模式。现阶段贫困人口面临的主要问题与其外部环境有关，与其所处地区的整体状况紧密关联。蔡昉认为，“一个地区整体的发展终究会创造一种‘涓流效应’，会影响到作为个体家庭的发展，而且也可以创造更好的物质条件去扶助那些贫困家庭。”

　　其次，要采取区域连片与到人到户相结合的模式。扶贫开发不能限于生活的救助、生产项目的开发，而更应强调能力的培养和可持续性的建设。要把基本公共服务放在突出的位置。“今天的贫困并不等于明天的贫困，但是如果今天的贫困加上今天的教育、人力资本等投入不足，就必然等于明天继续贫困。”他说。

　　再者，应进一步加强扶贫效率的科学评估。简单地说，100元钱的扶贫开发资金，是把它变成了100元钱贫困人口的收入，解决了一时之需，还是把它变成贫困人口自己能挣得100元钱的能力，还是100元钱的投入只变成了贫困人口20元钱的直接收入或是挣20元钱的能力，扶贫达到了什么效果，得有科学的评价。这对提高扶贫的精准度和扶贫的效率大有帮助。

　　实现从授人以鱼到授人以渔，教育是业内人士一致认同的抓手。朱良玉将目光聚焦在教育扶贫上，“贫困问题既是经济问题又是社会问题。只有将消除贫困纳入可持续发展的战略，大力发展教育事业，提高人民素质，才能从根本上消除贫困。”

　　对此，全国人大常委会委员范徐丽泰表示，要增强贫困地区群众脱贫的自信心和应变能力，教育是重中之重，“老一代人的思想比较难以改变，可是孩子很容易接受新的概念和思想，贫困地区的孩子上好学、好上学，贫困地区师资的素质、数量提升，是持续脱贫致富的基本要素。”