聚力六项机制改革创新 探索四川扶贫开发新路
2013年12月，中办、国办《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》部署了扶贫开发“六项体制机制”改革创新工作。在省委、省政府坚强领导下，省扶贫移民局会同省级相关部门认真制定印发了《贯彻〈关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见〉实施方案》，全面谋划、统筹安排扶贫开发体制机制改革创新任务。三年来，我省扶贫开发体制机制6项改革事项全部做实落地，脱贫攻坚取得了新成效，开创了新局面。2016年5月下旬，国务院副总理汪洋深入凉山州考察后，对我省脱贫攻坚给予目标设计好、标准掌握好、干部选派好、政策制定好的“四好”评价。
一、健全贫困县考核约束退出机制，引导贫困县党政干部集中主要精力抓扶贫
（一）健全贫困县考核机制。2014年，省扶贫移民局协同相关部门制定出台了《四川省贫困县农村扶贫开发工作考核办法（试行）》。同时，按照中共中央组织部、国务院扶贫办《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》精神，会同省委组织部研究制定了《四川省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法》，明确了扶贫考评体系由侧重考核地区生产总值向主要考核脱贫成效转变。2015年，按照东明书记“先行一步、探索经验”的要求，在全国率先采用新办法对88个贫困县2015年脱贫攻坚情况进行考核，进一步压紧压实了脱贫攻坚主体责任，促进了脱贫攻坚目标任务圆满完成。2016年，根据考核实施情况，省脱贫办组织修改了《考核办法》，完善了考核指标体系。
（二）建立贫困县约束机制。根据国务院扶贫开发领导小组《关于建立贫困县约束机制的通知》要求，省扶贫开发领导小组制定印发了《关于建立贫困县约束机制的实施意见》，进一步规范了贫困县脱贫攻坚12个方面33项工作。与此同时，按照约束机制实施意见有关要求，扎实开展了落实情况的自查、抽查工作，进一步规范和约束了贫困县扶贫开发行为，切实增强了贫困县推进扶贫开发的紧迫感和自觉性。
（三）建立贫困县退出机制。根据《关于确保完成新阶段扶贫开发目标任务实施方案》（川办发〔2012〕62号）明确的国家扶贫开发工作重点县“摘帽”安排，制定印发了《四川省扶贫开发领导小组关于建立贫困对象退出机制的实施意见》，明确了全省2014年底497.65万贫困人口、11501个贫困村、88个贫困县的退出标准、退出程序、退出时限和政策措施，采取“五个不变”举措鼓励重点县退出,确保了苦干实干先退出的不吃亏。2016年计划5个贫困县摘帽、2350个贫困村退出、105万贫困人口脱贫。
通过健全贫困县考核机制，我省扶贫开发工作实现从部门主抓向党政主抓的根本性转变。特别是新的考核机制中，全面取消对贫困县GDP考核的创新改革，有的放矢、行之有效，不仅解决了部分地区政府重发展、轻民生、“唯GDP主义”等问题，而且解决了考核结果的公平性问题，还有效解决了改革政绩指挥棒的问题，对我省打赢脱贫攻坚战起到了至关重要的作用。考核、约束、退出三大机制强化了党政责任，我省党政主要领导亲自抓脱贫攻坚得到中央领导和有关部委充分肯定，贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作得到国务院扶贫办充分认可。
二、完善精准扶贫工作机制，全面推动扶贫开发靶向“滴灌”
（一）建档立卡，精准识别。认真研究制定《四川省建立精准扶贫工作机制指导意见》，细化出台《四川省扶贫开发建档立卡工作实施方案》，组织全省各地出台了建档立卡工作实施细则，扎实开展了贫困户、贫困村识别工作。全省识别出2013年底农村贫困人口625万人、贫困村11501个,并将信息资料录入贫困信息管理系统。2015年7月至2016年1月，扎实开展了3个回合的建档立卡“回头看”，对贫困人口信息进行了复核、比对，建成了“户有卡、村有册、乡有簿、县有档、市有卷、省有库”的脱贫攻坚“六有”大数据平台，确保了扶贫对象精准。同时，建立了扶贫对象动态调整机制，做到实事求是、应扶尽扶。
（二）对症下药，精准扶持。针对2013年底625万贫困人口，深入分析致贫原因，逐村逐户制定了差异化、个性化的帮扶规划和扶持措施。省委十届六次全会后，对全省2014年底497.65万贫困人口进行分类梳理，分别纳入“五个一批”范围扶持，其中拟通过扶持生产和就业发展一批239万人，通过移民搬迁安置一批116万人，通过低保政策兜底一批178万人，通过医疗救助扶持一批171.3万人，根据灾情通过灾后重建帮扶一批7.9万人。同时，省扶贫移民局会同省直相关部门精心编制了10个扶贫专项方案，对我省基础设施建设扶贫、产业扶贫、新村建设扶贫、教育与就业扶贫、生态建设扶贫、医疗卫生扶贫、社会保障扶贫、文化惠民扶贫、社会扶贫、财政金融扶贫等10个方面进行了科学规划，明确了目标任务、责任落实等，确保了项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准。2016年还根据10个扶贫专项方案制定了17个年度计划和实施方案，细化建设任务、政策措施、责任时限等，有力地推动了精准扶贫做实落地。
（三）严格评估，精准减贫。2014年起，全省建立了精准脱贫人口信息收集审核制度，县级将年度脱贫人口相关情况逐级上报，省、市进行核实，并将脱贫人口有关情况统一录入贫困信息管理系统。2015年起，根据年度减贫计划，各县（市、区）提前锁定当年需要脱贫的贫困人口，统筹安排项目资金给予扶持，确保实现脱贫目标。2016年，省委明确要求“两个聚焦”，项目资金聚焦“四大片区”，聚焦当年要摘帽的贫困县、要退出的贫困村、要脱贫的贫困户，从帮扶资源上给予大力倾斜，使贫困村、贫困户得到有力扶持，切实增强获得感、幸福感，为长远脱贫发展打下坚实基础。同时，邀请四川农业大学和相关社会组织开展了第三方评估，确保脱贫攻坚实效。
通过建立精准扶贫机制，我省扶贫开发工作实现了数字扶贫向个体扶贫的历史性转变。建成脱贫攻坚“六有”大数据平台，扶贫对象从抽象变得具体，谁是村、谁是贫困户、谁是贫困人口，其基本情况清楚明了，谁来扶、怎么扶、帮扶进度等情况“痕迹管理”，有效解决了脱贫攻坚工作中底数不清、目标不明、效果不佳等突出问题，切实提高了脱贫攻坚工作的精准性、有效性、持续性，脱贫摘帽结果真正经得起社会和时间的检验。
三、强化干部驻村帮扶机制，切实疏通帮扶工作到村到户的“管道”
（一）派驻驻村帮扶工作组。省直机关工委牵头5个省直部门认真研究，制定印发了《四川省干部驻村帮扶工作方案》。省委十届91次常务会专题研究干部驻村帮扶工作，省委办公厅印发了《关于进一步做好干部驻村帮扶工作的通知》。省直相关部门印发了《关于做好2015年度“双联”和干部驻村帮扶工作的通知》，从制定年度工作计划、完善帮扶工作措施、推进基层治理、搞好结对帮扶、加强信息反馈、落实领导责任、严肃工作纪律等7个方面对干部驻村工作进行了政策指导，提出了明确要求。截至2015年底，全省共选派驻村帮扶干部33847人，由县级统筹组建驻村工作组，实现了11501个贫困村全覆盖。
（二）建立联系工作制度。省委十届六次全会后，省委研究出台了《关于省级领导同志及省直部门（单位）联系指导片区贫困县精准扶贫工作的通知》，成立了由1名省委常委任组长、13个省直部门为成员的驻村帮扶工作协调小组，由40位省级领导同志及48个省直部门（单位）联系指导精准扶贫。同时要求每个贫困村由一个县级以上的部门（单位）联系帮扶，全省13649个单位共同参与，实现了每个贫困村县级以上部门联系帮扶全覆盖。
（三）选派贫困村第一书记。省委组织部、省委农工委、省扶贫开发小组办公室3部门联合制定出台了《关于做好选派优秀机关干部到村任第一书记工作的通知》（川双联办发〔2015〕3号），扎实推进贫困村第一书记选派工作。2015年完成贫困村第一书记选派，实现11501个贫困村全覆盖。同时，制定了干部帮扶管理、考评和激励办法，实行第一书记召回制度，已累计召回和调整2498名贫困村第一书记。
此外，省农业厅还结合实际加大支持力度，在每个贫困村落实了一名驻村农技员。到2015年底，全省实现所有贫困村1名联系领导、1个帮扶单位、1个驻村工作组、1名“第一书记”、1名农技员“五个一”全覆盖，构建了精准扶贫精准脱贫的“总管道”“总漏斗”。
（四）加强督促检查。我省制定出台了《关于整合干部驻村帮扶力量推进驻村帮扶精准落实的指导意见》，要求驻村干部工作组深入基层，摸清村情实情，在找准致贫原因的基础上，结合部门优势和行业特点，发挥个人特长，带领贫困群众脱贫致富。修改完善了《四川省干部驻村帮扶工作考核办法》，进一步细化完善驻村干部考核、工作保障等措施，县级党委、政府及时对本行政区域内的驻村干部选派进驻、项目资金落实等情况进行系统检查，加强对干部驻村帮扶工作的掌握，及时督促后进驻村干部进行整改，切实取得帮扶实效。
通过建立干部驻村帮扶机制，我省扶贫开发实现了救济扶贫向造血扶贫的根本性转变。全省选派近4万名各级干部深入贫困村、贫困户，构建了每个贫困村有一名县级以上联系领导、一个县级以上帮扶单位、一个驻村工作组、一个第一书记、一个驻村农技员“五个一”全覆盖格局。脱贫攻坚从过去侧重送钱送物转变为干部提供智力帮扶，更好地落实项目资金，提升帮扶成效，特别是干部帮带进一步提高贫困村、贫困户自我发展能力，为稳定脱贫提供了长效支撑。汪洋副总理批示肯定，国务院扶贫办转发了达州市调整召回做法，在巴中市召开了全国总结推广现场会。
四、改革财政专项扶贫资金管理使用机制，充分发挥县主体作用
（一）加强制度设计。2014年初，制定印发了《关于建立扶贫项目审批权下放到县实行责任、权利、资金、任务“四到县”制度的意见》，充分发挥县级党委、政府主体作用，推动脱贫攻坚有效落实落地。
（二）减贫任务下达到县。省级制定“五个一批”脱贫行动计划，将全省脱贫攻坚目标任务分解下达到各市（州）、县（市、区）。每年逐级分解下达减贫目标任务，层层签订责任书，落实减贫责任，确保完成任务。
（三）项目审批权下放到县。完善项目县级审批机制，由县级政府根据减贫任务需要，择优选择资金投入规模适度、所在区域贫困发生率高、能帮助扶贫对象显著增收并可持续发展的项目，确保最大限度地发挥项目使用效益。除彝家新寨等省级项目外，财政专项扶贫项目审批权已经全部下放到县。
（四）资金切块分配到县。健全财政专项扶贫资金投入稳定增长机制、竞争性分配机制、资金使用精确滴灌机制，2013—2015年累计切块下达中央和省级财政专项扶贫资金68.51亿元，由县级政府根据减贫任务需求安排使用。
（五）强化监督管理。印发了《精准扶贫财政金融互动政策实施方法》、《财政支农项目资产收益扶贫实施方法》，建立了与“四到县”制度相适应的监管工作机制。省、市、县三级联动强化指导检查，县级建立和完善了资金使用公示制度、项目审批制度、群众参与制度、联合协查制度，筑牢了项目资金使用安全底线。
通过改革财政专项扶贫资金管理使用机制，我省扶贫开发实现了行政命令向权责匹配的根本性转变。新的专项扶贫资金管理使用机制，实行脱贫攻坚目标任务下达到县，项目审批权下放到县，资金切块分配到县，县级人民政府工作主体、责任主体、实施主体、管理主体责任更加突出，权责更加匹配，要求更加明确，资金使用更加具有针对性和实效性。
五、完善金融服务扶贫开发机制，强化金融助推脱贫攻坚效能
（一）制定实施意见。印发了《关于深入推进金融支持扶贫惠农工程，全面做好四川省扶贫开发金融服务工作的实施意见》，《贯彻〈国务院扶贫开发领导小组关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见〉的实施意见》等20余个金融扶贫政策文件，加大金融扶贫力度，助推脱贫攻坚进程。
（二）加强战略合作。省扶贫移民局协调人行成都分行与金融机构、相关部门筹备设立扶贫贷款风险担保基金，建立农村产权交易平台，开展“金融扶贫试点”，加大金融服务扶贫力度。我局与农行四川省分行、农发行四川省分行、邮政银行四川省分行等金融机构签署了金融支持扶贫战略合作协议。
（三）大力发展扶贫小额信贷。相关省直部门联合研究制定了《关于创新开展扶贫小额信贷的实施意见》，在广元、巴中开展扶贫小额信贷示范，创立了贫困村互助资金四川模式，破解了贫困户贷款难的问题。全面推行扶贫小额信贷，全省74.85万余户贫困户获得授信额度254.48亿元，发放扶贫小额信贷55.46亿元。
通过完善金融服务机制，我省扶贫开发实现了计划推动向市场联动的根本性转变。财政专项扶贫资金投入为主的脱贫攻坚支撑体系进一步完善，金融政策与扶贫政策的协同效应充分激发，金融服务发挥作用越来越突出。易地扶贫搬迁项目资金大量通过金融贷款给予支持，扶贫小额信贷为贫困户发展产业提供有力支持，贫困人口自我发展能力和活力明显增强。国务院扶贫办先后在旺苍县、平昌县召开现场会推广经验做法。
六、创新社会参与扶贫开发机制，构建全党全社会齐抓共治格局
（一）完善工作机制。在广泛征求48个省直部门意见的基础上，制定印发了《关于深入动员社会力量参与扶贫开发的实施意见》，鼓励引导企业、社团、民间组织等到贫困地区发展实业，促成特困农户与帮扶主体对接见面，政府部门重点强化监管引导和协调服务，促进贫困地区经济发展，构建社会各方面力量踊跃参与的社会扶贫新常态。
（二）畅通帮扶渠道。突出地方特色开通了“四川爱心扶贫网”，全国首创“结对认亲、爱心扶贫”公益活动，全力打造开创开放性公益平台，畅通援需直通渠道，提供真实可靠帮扶需求，公开透明帮扶成效，动员社会各界精准帮扶贫困对象。积极推荐贫困户上网，为社会爱心人士提供扶贫需求、帮扶渠道、政策宣传、等多层次的扶贫信息服务，建立起无中介、直通车式的爱心扶贫模式。启动实施“扶贫志愿者行动计划”，成功开展了“四川十大扶贫好人”评选活动。
（三）创新帮扶载体。2014、2015年严密组织开展了“扶贫日”四川公募活动，倡导爱心不分大小、帮扶不分先后、捐赠不分形式，提供了捐款、捐物、通过“四川爱心扶贫网”对接捐助等多种方式，募集资金逾8亿元。精心开展兴教助学扶贫、送医送药扶贫、出租车顶灯宣传、扶贫接力跑等特色扶贫活动，推动了全省社会扶贫从宣传开来向行动起来转变。2014年以来，充分运用现代媒体加强宣传，对扶贫政策、扶贫改革、扶贫典型和先进事迹进行全方位宣扬，营造了浓厚的脱贫攻坚氛围。
通过改革社会扶贫机制，我省扶贫开发实现了政府主角向社会参与的根本性转变。新的社会扶贫开发机制体现了主导力量的社会性，更加注重民营企业、社会组织和个人在扶贫开发中的地位和作用，通过开展定点扶贫、扶贫协作、对口支援，创新开展扶贫日活动、“结对认亲、爱心扶贫”大型公益活动，社会力量参与主体更加多元、参与形式更加多样，全社会关心支持参与脱贫攻坚的氛围更加浓厚。全省2015年社会扶贫投入达到70多亿元，大幅超过财政专项扶贫资金。
