释放土地最大红利——用活土地政策放大土地效益推动脱贫攻坚全面小康的“巴中实践”

        贫困面大、贫困程度深，一直是巴中革命老区在推进经济社会发展中绕不开的现实问题。然而，统筹城乡、追赶跨越、脱贫奔康，实现共同富裕是400万巴中人的共同梦想，也是这代巴中人的历史使命和时代任务。在2020年与全国同步实现全面小康的坐标轴上，巴中以苦干实干、创新创造的精神，用足用活用好国家土地政策，探索出盘活土地资源助推脱贫攻坚的“巴中实践”。事实证明，这些探索行之有效、效果显著。

　数说

　　全市提供各类融资平台抵押土地达15831亩，实现融资48.06亿元；提供各类重点招商引资配套用地和BT项目锁定用地28400余亩。全市供应各类项目用地63742亩，成交土地价款226.53亿元，土地出让收益较“十一五”期间增长20倍。全市贫困人口由87.1万减少到31.8万，贫困发生率由27.2%降低至10.5%。

　土地整治

　　全市累计实施土地整理项目174个，实施总规模181.97万亩，总投资23.98亿元，新增耕地18.2万亩，建成高标准基本农田85.28万亩，惠及635个行政村116万余人。

　增减挂钩

　　结合“巴山新居”工程，全市共申报城乡建设用地增减挂钩项目区131个，申请挂钩周转指标4261.97公顷，涉及69个乡镇421个村；目前省国土资源厅已批准立项51个项目区，批复挂钩周转指标规模1414.34公顷。

避险搬迁

　　实施重大地质灾害治理工程112处，投入资金4.92亿元，实施地质灾害避险搬迁安置16019户，补助资金3.3亿余元。

　　所实施的增减挂钩项目和60%的土地整治项目均为社会投资，共引资31.7  亿元。

　　土涵万物，地养千祥。土地，万物生存的根基，蕴含希望的摇篮。近年来，我市认真落实国土资源部、省国土资源厅支持脱贫攻坚政策，并结合巴中实际，盘活土地资源，叠加土地增减挂钩项目、农村土地整治项目、地质灾害避险搬迁项目，激活市场潜力，在巴中12325平方公里土地上燃烧着创新创造的激情，沸腾着致富奔康的希望与活力。

盘活农村土地资源深化农村改革统筹推进城乡一体化发展

优化国土空间发展格局

　　问题：山高沟深平地少、耕地零散产业弱、城乡建设用地结构不合理依托土地政策依托土地政策———

　　我市以土地利用总规为引领，优化国土空间发展格局，统筹谋划城市新区、产业园区、农村新型社区建设。

　　具体措施

　　“还权释能”：大力推进“八权一股”确权登记颁证，建立健全“归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度。

　　土地向专合组织及龙头企业聚集：鼓励农民开展土地承包经营权抵押、出租、转让、入股。

　　资源变资产：建立全市统一的耕地占补平衡指标和增减挂钩节余指标收购交易平台。

　　“城里的大公园‘搬’进了小山沟，在这里可以晒太阳，荡秋千，眼前成片的花海争相斗艳，真是美的享受啊。”日前，巴城市民张杭带着家人，在平昌县驷马水乡度假，他对这里的休闲生活和迷人景致连连称赞。

　　然而，就在3年前，这里还是一片杂草丛生的荒地。“我们村大部分人口都出去打工，很多土地慢慢荒废掉了。”驷马水乡当先村村支书陈学国说，“这么一大片好的土地资源荒废，着实可惜。”

　　2011年市第三次党代会提出：农村人口向城市聚集，企业向园区聚集，土地向大户聚集，全面推进城乡一体化建设。平昌县通过土地整治以及产权制度改革，通过土地整治流转把当先村、创举村高标准打造成了旅游发展示范区的驷马水乡。

　　其实，不仅是驷马水乡需要这样一场美丽的“嬗变”，整个巴中的农村都亟待与此相似的革新。

　　山高沟深平地少、耕地零散产业弱、城乡建设用地结构不合理，我市要盘活土地资源面临着诸多问题。在国家出台一系列支持脱贫攻坚的超常规政策后，我市首先把土地政策作为城乡一体发展的重要支撑，以土地利用总体规划为引领，优化国土空间发展格局，统筹谋划城市新区、产业园区、农村新型社区建设。同时把土地政策作为深化农村改革的主要动力。坚持“还权释能”，大力推进“八权一股”的确权登记颁证，建立健全“归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度，盘活农村土地资源。在不改变农用地使用性质的情况下，鼓励农民开展土地承包经营权抵押、出租、转让、入股，推进土地向专业合作组织及龙头企业聚集；建立全市统一的耕地占补平衡指标和增减挂钩节余指标收购交易平台，实现了资源变资产。

　　2013年，通江空山马铃薯专业合作社、诺水河梓橦村土地专业合作社组建成功，成为我市农村土地承包经营权有序流转的典型范例。同年8月，通江县作为非改革试点区的先进代表在全省农村改革工作会议上作了经验交流发言。2014年初，通过土地整治项目，该县的广纳镇依法流转集体建设用地使用权一宗24.8亩，流转金额216万元，成为全市首个土地成功流转的案例。

　　紧随其后，恩阳区渔溪镇五岭村盘活大量闲置撂荒的土地，依托渔溪镇中药材农民专业合作社，探索出了一条“土地入社、统一经营、农户参与、按股分配”的新型土地流转模式，实现了入社农户年人均纯收入1.1万元以上。

　　巴州区水宁寺镇的“两股一转”活跃了地域经济，致富了百姓，为我市实现农村就地现代化、就地城镇化提供了经验。

　　南江县东榆镇槐树村引进公司化经营管理模式，组建资产管理公司，年实现土地流转收益156万元。

　　……

　　资源变资本，资金变股金，农民变股东。我市农村土地资源盘活了，农村生产生活条件得到了极大改善，城乡差距正在缩小，城镇化步伐正在加快。

　叠加三大项目激活市场潜力深推扶贫开发及易地扶贫搬迁

　　叠加效应：1+1+1>3

　　城乡建设用地增减挂钩+农村土地整治+地质灾害避险搬迁三大项目融入农业产业发展和新居建设

　　“新居怎么建”——用活增减挂钩

　　城乡建设用地增减挂钩项目解决建房指标和资金。

　　聚居点基础设施和公共服务设施实现“五化五通五有”。

　　“产业怎么兴”——跟进土地整治

　　“聚居点规划建设在哪里，土地整治项目就跟进覆盖在哪里，产业发展就培育延伸到哪里”。

　　有序引导将整理成片的耕地流转给龙头企业、专业合作社和种植大户，发展特色种植业、休闲观光农业和乡村旅游。

　　“人往哪儿搬”——统筹避险搬迁

　　科学选址布局。整村推进、应搬尽搬。科学选址安全宜居的聚居安置点。

　　整合项目资金。把避险搬迁与增减挂钩、土坯房改建、生态移民等项目相结合，整合补助资金，搬迁群众平均补助较单一的避险搬迁补助金额提高2-3倍。

　　巴州区化成镇长滩河村是当地有名的贫困村，而且确诊有4处地质灾害隐患点。2015年6月，我市将国土资源项目融入该村农业产业发展和新居建设。以土地整理项目和灾毁耕地复垦项目捆绑实施支持该村农业产业发展和基础设施配套，以地质灾害避险搬迁项目和城乡建设用地增减挂钩项目捆绑实施危旧房改造，如今的长滩河村呈现出一片业兴家富人和村美的新景象。这是我市叠加使用三大土地资源项目而显现出来的巨大效应。

　　一棵小树弱不禁风雨，百里森林并肩耐岁寒。我市统筹规划，使每个贫困村增减挂钩、农村土地整治和地质灾害避险搬迁三大项目全覆盖，做到“各炒一盘菜，共做一桌席”，实现功能互补、效应叠加，持续推动项目实施、连片扶贫开发和易地扶贫搬迁。

　　用活增减挂钩，解决“新居怎么建”。土地是保障发展最基本的要素，是文明新村建设的重要支撑。为支持“巴山新居”工程建设，市国土资源部门充分发挥项目辐射带动，积极探索土地制度改革。在符合政策的原则下，我们利用城乡建设用地增减挂钩项目来盘活土地资产，解决“巴山新居”的农村建房指标和建设资金不足的问题。并将聚居点基础设施和公共服务设施全部纳入增减挂钩项目建设范围，全部实现“五化五通五有”，即硬化、绿化、亮化、净化、美化，通路、通电、通水、通电视、通通讯，有活动广场、有购物中心、有卫生室、有文化站、有垃圾收运点。市国土资源局局长何小兵介绍说。

　　跟进土地整治，解决“产业怎么兴”。“聚居点规划建设在哪里，土地整治项目就跟进覆盖在哪里，产业发展就培育延伸到哪里”，这是我市土地整治项目解决易地扶贫搬迁中有新房无新村局面的具体措施。通过土地整治，解决群众入住新居后无地可种、耕作条件差、耕作半径过大等问题。同时通过有序引导，将整理成片的耕地流转给龙头企业、专业合作社和种植大户，发展特色种植业、休闲观光农业和乡村旅游，增加项目区群众收入。

　　统筹避险搬迁，解决“人往哪儿搬”。我市坚持科学选址布局。坚持整村推进、应搬尽搬，紧密衔接土地利用总体规划，加强地质灾害防治危险性评估，科学选址聚居安置点，让群众搬到安全宜居的好地方、新家园。另一方面，整合项目资金。把避险搬迁与增减挂钩、土坯房改建、生态移民等项目相结合，整合补助资金，搬迁群众平均补助较单一的避险搬迁补助金额提高2-3倍。同时，同步推进安置聚居点周边土地整治，统筹产业培育和技能培训，让避险安置与脱贫致富两步并做一步走。

　　5月1日，巴州区水宁寺镇枇杷村游人如织。青山绿水间，一排排新居掩映其中，房前屋后绿树满庭，还有村级健身活动广场、图书文化室、便民服务店、医疗卫生站……一幅幸福美丽新村的和谐画卷展现在眼前。几年前，枇杷村还是典型的贫困村，而这一切的巨变，都得益于该村叠加使用城乡建设用地增减挂钩、土地整治项目。

　　水宁寺镇枇杷村支部书记杨彬告诉记者，通过土地整理和城乡土地增减挂钩，整村节约土地127亩，不仅解决了聚居点建房及修路占地问题，还将多余的土地复垦后流转，使村民获得了收益。

　　枇杷村村民金光和给记者算了一笔账，新居建设补助加上旧宅基地的复耕补助，自己只花了五万元就住进了新房，如果自己修至少要花费二三十万。不仅如此，聚居点还建起了廉租房，让困难群众也住上了新居，享受到了改革发展的成果。

　　建新居、兴产业，增减挂钩、农村土地整治和地质灾害避险搬迁三大项目在叠加使用中发挥出了巨大的效益，巴中山乡，一幅幅隽秀雅致的新型农村社区美景和产业发展图已经铺开，脱贫攻坚的步伐也由此加快。

扩大开放合作创新创造资源互补加快我市经济社会发展

　　全省首例增减挂钩节余指标省域流转改革

　　成都高新区：面临建设用地紧缺和耕地保护双重压力。

　　巴中市：经济总量小，脱贫任务重。同时，生态优势明显，耕地资源丰富，闲置、粗放利用的农村宅基地较多。

　　异地使用增减挂钩指标

　　合作双方资源互补，为巴中经济社会发展提供支撑。既解决了贫困群众最现实的“安居”问题，又可以释放充足的城镇建设用地空间。

　　今年2月，国土资源部支持扶贫开发及易地搬迁的增减挂钩新政出台后，在省国土资源厅大力支持下，我市率先与成都市高新区签订了4500亩异地使用增减挂钩指标的协议，经市人民政府和成都市高新区协商，使用价格为每亩29.5万元，这是我省首例跨市、州使用增减挂钩指标的案例，也是国土资源部出台用活用好增减挂钩政策措施后，全国第一个使用存量指标进行省域流转使用的地区，更是我市在国土领域扩大开放合作，实现创新创造、推动经济社会加快发展的一个缩影。

　　省国土资源厅厅长杨冬生介绍，成都高新区发展势头强劲，面临建设用地紧缺和耕地保护的双重压力。巴中市经济总量小，是典型的贫困地区、革命老区，脱贫攻坚、全面小康任务艰巨。同时，巴中市生态优势明显，耕地资源丰富，闲置、粗放利用的农村宅基地较多，结合“巴山新居”工程实施增减挂钩项目，既能解决贫困群众最现实的“安居”问题，又可以释放充足的城镇建设用地空间。通过异地使用增减挂钩指标，不仅实现了合作双方资源的互补，同时为巴中经济社会发展提供了有力支撑。

　　2014年9月，国土资源部专门针对我市出台了“可在省内跨县、市开展增减挂钩”的六条政策。这充分体现了国家对我市土地增减挂钩项目用心作为、创新作为推动脱贫攻坚工作的充分肯定和对巴中扶贫开发工作的倾情关怀。

　　创新来自于实践。近年来，我市与江苏省徐州市、安徽省蚌埠市国土资源局签订友好合作协议，搭建资源互补交易和人才培养、业务管理交流平台；与成都市国土资源局达成对口支持扶贫攻坚的意向协议，促成成都市和天府新区、高新区优先使用我市节余的增减挂钩指标、工矿废弃地复垦指标和耕地占补平衡指标；与达州、广元、广安、南充等地达成建立川东北五市国土资源局联席会议制度意向，定期交流工作经验，抱团争取区域政策。

　　开放合作带来新机遇。去年1月30日，我市城乡建设用地增减挂钩试点项目推进对接会在市招商中心一楼秦巴厅举行，实现了已入库的73个挂钩项目与社会投资者全部签订了意向性投资协议。

　　据统计，仅2015年，全市通过项目招商方式实施增减挂钩项目15个、农用地整理项目43个，招引社会资金21.05亿元。

　　主动攻坚克难建章立制夯基础避险搬迁搬得出留得住能致富

　　地灾防治地灾防治———点—点、、线、面立体管控

　　建立市、县(区)、乡(镇)、村、组和专职监测员为主体的地质灾害防治责任体系。

　　建立群测群防和群专结合的监测预警机制。

　　专职监测员对全市汛前排查的4206处隐患点实施1对1监管。

　　“一张图”监控隐患点，实现网格化管理。

　　搬迁安置——搬得出、留得住、能致富

　　依托“巴山新居”等新农村建设项目，以统规统建、统规自建等形式集中安置。

　　整合避险搬迁、土坯房改建、村道公路建设和扶贫开发等项目、资金，完善基础设施和公益设施配套。

　　提高补助额度。

　　我市地处川东北部，地质构造复杂，地质环境条件脆弱。全市排查出地质灾害隐患点4206处。

　　面对地质灾害点多、面广、责任重大的实际，我市把地质灾害防治列入重中之重工作，扭住要害，抓住关键，守住隐患，防住灾害，实现了地质灾害易发区连续四年“零伤亡”的奇迹，开创了新常态下防灾减灾工作的新局面。

　　按“辖区负责、分线负责、分块负责”的要求，我市建立市、县（区）、乡（镇）、村、组和专职监测员为主体的地质灾害防治责任体系，层层成立指挥机构，实行了防灾工作点、线、面立体管控的格局。全市设立地质灾害防治领导小组199个，层层明确防灾责任人，落实专职监测员4206人，做到地质灾害隐患点监管全覆盖。

　　群测群防和群专结合的监测预警机制是地质灾害防治的“第一道屏障”。对全市汛前排查的4206处隐患点，我市由专职监测员对其实施1对1的监管。突出“一张图”监控隐患。全市4206处隐患点被录入数据库，纳入“一张图”信息系统,实现网格化管理，坚持“三查三改”到位。

　　2015年“6.28”洪灾，巴中多地出现灾情，南江县城多处街道被淹，部分学校、乡镇受灾严重，由于精准预警，无一人员伤亡。

　　在搬迁安置中，我市积极依托“巴山新居”等新农村建设项目，以统规统建、统规自建等形式集中安置，整合避险搬迁、土坯房改建、村道公路建设和扶贫开发等项目、资金，完善基础设施和公益设施配套，打造优美安置环境，提高了群众直接和间接享受补助的额度，增强了群众避险搬迁的主动性、自觉性，达到了搬得出、留得住、能致富的目标。

　　2011年9月18日，南江县沙河镇将营村遭受特大地质灾害，发生了大面积山体滑坡，全村70%以上的农房被掩埋或垮塌。

　　经多点选址、科学论证，规划在将营村二组营岗坪建设灾后重建聚居点。为了让受灾群众进得来、住得下、能致富，结合当地实际，规模种植紫色玉米500亩，新建蘑菇基地140亩。集中培植优质核桃产业示范基地300亩、金银花基地200亩，组织发展生猪养殖大户60户，积极引进业主大力发展绿色蔬菜，规划新建露天蔬菜基地200亩，新建大棚10个，实现户户一个主营项目。如今的将营村，房屋依山而建、错落有致，青瓦白墙红窗映入眼帘，房屋四周花草树木映衬，仿佛是画中美景。

　　据统计，近年来，我市申报实施的重大地质灾害工程治理项目124处，投资1.97亿元；省、市、县（区）安排应急排危除险项目770余处，资金0.62亿元，全力确保群众的生命财产安全。