以“三园一区”建设推进贫困山区统筹城乡发展的广元实践

      党的十八大指出，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。2007年，四川省确定广元市为统筹城乡综合配套改革试点市以来，广元把握城乡一体化的发展方向，进行大量的创新性探索，有力地推动了城乡经济共融发展，走出了一条有盆周山区特点的城乡统筹发展新路子。
      一、广元市统筹城乡发展的紧迫性
      广元市地处四川盆周北部山区、川陕甘三省结合部，是革命老区、地震重灾区和连片贫困地区。改革开放以来，经济和社会事业虽有较大发展，但经济总量小、发展质量不高，总体滞后，特别是城乡之间发展不平衡、不协调的问题十分突出。一是产业发展水平不高且第一产业占比高。工业经济总量小，层次不高，创新不足，对经济发展的支撑力不强；农业基础薄弱，2006年，在三次产业结构比中，第一产业高于全国平均水平17.6个百分点，现代农业水平低，全市耕种收综合农机化率和农产品加工转化率都不到30%；现代服务业发展滞后；城镇化率只有28.7%。二是农业人口和贫困人口群体基数大。2006年，广元农业人口244.43万人，占比79.8%。有贫困人口36.8万，占全市人口的12%，贫困发生率超过15.46%。三是城乡居民收入远低于全国全省平均水平。2006年度，广元实现GDP166.48亿元，远低于全国和全省平均水平6377.48亿元、244.84亿元，城镇居民可支配收入和农民人均纯收入比为3.13:1，且低于全国平均水平4854元、1384元，低于全省平均水平2445元、810元。四是城乡基本公共服务不均等。农村的“行路难”、“过河难”、“吃水难”等问题未能有效解决，部分地方环境污染还比较严重；教育、卫生、文化、社会保障等各项事业发展滞后，农村义务教育生师比、拥有卫生技术人员数、人均文化教育娱乐消费支出、社会保障水平大大低于城市指标。
      二、统筹城乡综合配套改革的“广元实践”
      发展滞后和城乡割裂，呼唤着城乡统筹发展改革。2007年，省委、省政府把贫困山区统筹城乡发展改革试点的任务交给广元后，广元在广泛学习发达国家、发达地区历史经验和把握市情的基础上，确立了“全域规划、分类指导、突出重点、梯次推进”的工作思路，并以新型工业园区、现代农业园区、文化旅游园区和城乡新型社区作为统筹城乡发展的载体，辐射带动全市城乡协调发展。通过七年的探索实践，广元呈现出城乡产业相互融合、城乡社会协调发展、城乡差距明显缩小的一体化发展新格局。
      （一）建设新型工业园区，增强工业反哺农业的能力。以城带乡的动力在工业。近年来，广元坚持工业强市理念，大力发展工业经济，三次产业比例“退一进二”，改变了过去“一产独大、二三产薄弱”的国民经济结构，工业的支撑地位基本确立，带动了农民向县镇集中，推动了城乡经济社会快速发展。
      一是做大做强农副产品加工，以工业化促进农业增效。灾后重建中，广元紧紧抓住全国各地援建的机会，围绕丰富的特色农产品资源，建立农副产品加工园区，做大做强一批农业产业化龙头企业。一方面，通过精深加工，改变了农产品直接以初级产品形式进入市场的传统生产经营模式，提升了全市农业的产业化和现代化水平。2013年，全市农副产品加工企业产值占全部工业总产值比重达38.6%，带动53.4万农民增收致富。另一方面，工业产值收入的增加，壮大了公共财政的钱袋子，保证了对“三农”的投入，2013年，全市财政用于“三农”的支出比重达56.2%。
      二是促进大量富余农村劳动力向非农产业转移，提高农民的生活质量。人口的流动规律是从低收入领域向高收入领域流动，由基础条件差的地区向基础条件好的地区转移。广元通过大力建设工业园区，产生了强大的产业聚集和辐射效应， 347户规模以上工业企业入园发展，提供了大量的就业岗位，7万余名“庄稼把式”的农村富余劳动力转移到工业企业成为“产业工人”，既增加了家庭收入，又照顾了老人孩子，释放出发展生产、创造财富的巨大潜能，年实现劳务收入18亿元以上。
      三是以园兴城推进产城一体发展，打造城市发展新引擎。工业园区是推进城镇化和工业化的结合点，广元把工业园区作为城镇新区来建设，让工业化带动城镇化，使一个个冷清的“边角地”变成了繁荣的新城，汇集了人气和商气。目前，全市共建成国家、省、市级各类新型工业园区40个，建成区面积达88.21平方公里，相当于再造了2个广元市中心城区。城市骨架的拉大，发展空间的拓展，产生了建成一个园区、壮大一批产业、崛起一座新城的效果。
      （二）建设现代农业园区，夯实农村农业发展基础。农业是工业发展的“第一车间”，在统筹城乡中处于基础环节。广元以建设现代农业园区为主抓手，带动第一产业发展，实现农业农村繁荣发展。
      一是扩大现代农业园区覆盖面，推动传统农业向现代农业转变。按照“一（多）园一主业、园区有特色”要求，规划集种、养、加工、销售于一体的万亩现代农业园区，规模发展红心猕猴桃、蔬菜、木本油料、茶叶烟叶、土鸡五大特色百亿传统产业，扶持、发展和壮大农业龙头企业，积极培育农民专业合作经济组织和中介组织，改变千家万户的小生产模式，促进了农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化。全市建成万亩现代农业园区61个，覆盖面积288万亩，辐射带动农户23.17万户，园区农民比全市农民增收高出2000元以上。

二是建设生态小康新村示范片，推动农民生产生活方式的转变。中国要美，农村必须美。广元树立“产村一体”理念，既依托传统村落规划产业园区，又依托初具规模的产业园区建设新的村落，打破自然村界限，把村落的风貌特色和主导产业相结合，规模化发展现代农业、生态旅游等特色产业，加快改厨、改厕、改圈、改水、改路，推进沼气建设，让城乡之间、乡村之间各美其美、美美与共，同时，培育了一大批有文化、懂技术、会经营的新型农民。目前，全市生态小康新村覆盖率达73%。
      三是深化农村产权制度改革，推动土地、资金等生产要素合理流动。推进农村“多权同确”，创新农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分离，目前，已在全省率先完成集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权、集体林权、小型水利和集体资产所有权等“七权”的确权颁证，为农地流转创造了条件。培育发展专业大户、家庭农场等新型农业经营主体，开展农村资金互助社、农村扶贫小额保险等金融创新，实现家庭经营、集体经营、合作经营和企业经营等农业经营方式共同发展。目前，全市涌现专合组织1575个，专业大户30579个，家庭农场715个，共流转耕地114.47万亩、林地189万亩，带动79.7%农户参与产业发展。
      （三）建设文化旅游园区，促进城乡经济协调发展。旅游业是农村经济发展附加值最大的产业之一。广元立足厚重的地域特色文化和“大山大水大森林”的资源禀赋，推动文化旅游融合发展，激活三次产业联动发展。
      一是拉长增粗文旅产业链条，繁荣活跃城乡经济。文化旅游产业具有“一业兴、百业旺”的特点，广元大力建设十大文化旅游园区，吸引城市资金、人才等资源要素向农村转移，带动城乡交通、住宿、餐饮、娱乐等传统服务业发展，促进城乡金融、物流、信息、中介、会展等新型服务业态蓬勃发展，形成吃住行游购娱一条龙的产业链条，社会消费品零售总额达220亿元，带动了城乡市场的繁荣活跃。
      二是着力发展生态文化旅游，带动城乡居民增收致富。广元结合生态小康新村建设，成片打造川北民居、民俗文化、观光农业、休闲体验等形式多样的生态文化旅游，乡村客栈、农家乐蓬勃发展，对景区沿线及周边群众增收致富带动能力明显增强。朝天核桃、剑门豆腐等“广元七绝”特色农副产品就地消费，或馈赠亲友走向全国，20余万城乡居民参与投资、经营旅游业，让农民得到实实在在的实惠。
      三是推动城乡文化交融相汇，促进新的文明乡风形成。广元以田园风光为韵，以乡土文化为魂，抓文化，挖历史，丰盈蜀道三国文化、女皇文化、红色文化等历史内涵，促进了“广元女儿节”、“昭化三国文化节”、“苍溪梨花节”等地方性节庆活动常办常新，吸引都市游客积极参与，促使现代城市文明引领城乡居民“精神文化”、“行为文化”、“环境文化”的转变，丰富了人民群众的精神文化生活。
      （四）建设城乡新型社区，打造居民就近就地市民化平台。城乡新型社区是推动城乡一体化发展、促进城乡基本公共服务均等化的有效切入点。广元围绕“三园”建设城乡新型社区，突破了过去单纯的以城带乡、以工促农的单向的支农强农模式，推动了农村的就地城镇化。
      一是统筹推进户籍、用地、社会保障制度等改革，加快山区城镇化进程。城乡新型社区是一种新的城镇化发展模式。广元建立动态开放的户籍制度，创新完善社会保障制度，将新增城镇人口纳入城镇基本养老保险范围，将进城务工人员纳入失业保险范围，开展土地综合整治、集体建设用地流转等改革，让分散的农户集中居住，实现了农民变产业工人与城市人的职业与身份的双重转变。目前，全市共建成各类社区近2000个，吸纳居民100万人左右，带动城镇化率提高1.5个百分点。
      二是推进市政基础设施向社区配套，改善城乡人居环境。广元在财力薄弱的情况下，集中资金优先解决城乡社区的道路硬化、电水气、体育器材、通讯网络、有线电视等各类基础设施，配套生活垃圾、污水处理设施为主要内容的环卫建设，重点整治城中村和农村污染源，建设宜居宜业宜商的新型城乡社区。
      三是健全文化教育、医疗卫生等公共资源，推进基本服务均等化。党的十八届三中全会提出要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，广元以城乡新型社区为承载，673个社区均建立了便民服务代办站，推动卫生、建设、国土、劳动保障、民政等部门开展延伸服务，开展社区居家养老，推动供销、邮政、金融等服务窗口开展好生产性和市场化便民服务，促使城市文明加速向农村延伸，让农民能享受现代城市文明，让市民能望得山、看绿水，记得住乡愁，大大提高了城乡居民的幸福指数。
      三、经验启示
      作为贫困山区，广元在统筹城乡发展的实践中取得了明显成绩，经验做法主要体现在三个方面：
      （一）统筹城乡发展，要聚集资源要素突破点上带动全面。贫困山区，最大的发展瓶颈在于要素的极度匮乏，而统筹城乡发展，最重要的就是要素的注入。广元在进行统筹城乡发展改革试点方面，没有全面铺开、整体推进，而是最大限度聚集资源要素，促成资本、人力、资源和技术等生产要素在有限空间上（即工业园区、现代农业园区、文化旅游园区和城乡新型社区）的高度组合，增加单位面积上的投入成本，在局部范围内形成相对优势，以要素的优化组合促进园区快速成长，以园区的溢出效应辐射带动周边地区发展，形成由点到面，梯次推进的发展格局，进而在全域范围内提高工业化、城镇化水平，最终实现全市城乡统筹协调发展。
      （二）统筹城乡发展，要把增进人民福祉摆在突出位置。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标，就是统筹城乡发展要解决的问题。广元通过“三园一区”建设，又促进劳动力转移就业，又带动家庭农场、农家乐和小微企业发展，吸纳农村居民参与到工业化、城镇化、农业现代化的进程中，使农村居民一开始就能分享发展所带来的福利改进，解决了传统“二元经济”发展模式下，割裂、排斥农村居民，导致城乡差距不断扩大的弊端。同时，集中财力改善社区和新村道路交通、居住环境、卫生教育、广电通讯等基础设施，扩大养老、医疗、失业等保险覆盖范围，提升社会保障标准和水平，使基本服务从城市延伸到农村，使农村生活向城市靠拢。目前，全市100%的乡镇通油路或水泥路，100%的行政村通公路，城乡一体的交通网络基本形成；乡镇、村电力通讯网络覆盖率100%，基本实现同网同价；市县乡村四级医疗服务体系有效建立，新农合覆盖率100%。实践证明，广元在统筹城乡发展改革中，突出保障和改善民生，受到群众拥护，增强了改革的动力。
      （三）统筹城乡发展，要深化综合配套改革创新体制机制。改革激发市场和社会创造活力。广元在统筹城乡发展改革中，通过推动行政管理体制、园区发展模式等方面创新，理顺城乡规划和建设、扶贫移民等8个部门的职能，在农村产权、金融、用地、户籍和社会保障等制度改革方面取得了实质性突破。通过改革，初步建立了保证城乡一体化发展的体制机制，盘活了农村资源，探索出了一条农民参与城市建设、农村共同富裕、农村发展市场经济的新路子。实践证明，广元通过综合配套改革，让劳动、知识、技术、管理、资本等要素竞相迸发，释放出了强大的活力，提升了农村经济自我发展能力。