扩产提质畅流通节本增效惠民生
——“菜篮子”工程实施25周年综述
记者 李永生 程鸿飞 房宁
隆冬时节，位于山西原平市南滩村的恒宇蔬菜种植专业合作社每天有2000多斤的大棚西红柿、豆角上市。5年前成为合作社“种菜工人”的54岁农民张改云没想到，忙活了大半辈子的土圪梁不仅能四季产菜，还能给他带来每年近3万元的土地流转费和工资收入。
千里之外，家住北京东城区新景家园的杨大妈每天散着步就能去山西省天镇县蔬菜直营店（南花市大街店）买菜，这里的菜大多是前一天下午5点从天镇县的基地启程，当天凌晨5点到店。“冬储大白菜都是多少年前的事了，现在想吃什么现买，品种多，还新鲜。”
农民种菜能致富，市民买菜更称心，是1988年启动实施的“菜篮子”工程带给人们最直观的感受。25年来，在党中央、国务院的领导下，在各地、各有关部门的共同努力下，“菜篮子”工程建设发展始终保持了平稳较快的良好势头，产品产量大幅增长，品种日益丰富，质量水平不断提高，市场体系愈发完善，已经成为支撑现代农业发展、确保主要农产品有效供给和促进农民就业增收的重要保障，成为关系国计民生与社会和谐稳定的民生工程。
（一）
党中央、国务院高度重视“菜篮子”工程建设，制定出台了一系列扶持政策。各级政府和有关部门不断强化措施、增加投入，全面推进“菜篮子”工程建设。
“1988年，我被分配到茨营乡教书，每天轮换着吃洋芋炒酸菜、干辣椒炒酸菜……”云南曲靖市麒麟区茨营乡中心学校教师杨仕荣这样回忆25年前的餐桌。副食品供应不足、结构性短缺是经历过那个年代的人的共同记忆。
为解决这一问题，1988年下半年起，一项由农业部提出、经国务院批准的“菜篮子”工程开始在全国组织实施。
25年来，在“菜篮子”工程推进的每一个重要节点，党中央、国务院审时度势，多次召开专门会议研究和部署，并制定和出台了一系列扶持政策。
1988年至1994年间，为突出解决产品数量和保障城市供应问题，国务院先后发布了《关于进一步做好城市副食品工作的通知》、《关于加强“菜篮子”和粮棉油工作的通知》，要求加强“菜篮子”生产基地和基础设施建设，推广种植、养殖新品种新技术。
随着“菜篮子”产品产销体制改革的深化，国务院于1997年发布《关于进一步加强“菜篮子”工作的通知》，要求着力推动农产品市场体系发展，加强农产品流通基础设施建设，促进大市场、大流通。
进入新世纪，为切实解决好农产品质量安全问题，国务院在2002年召开“全国‘菜篮子’工作电视电话会议”并下发了《国务院关于加强新阶段“菜篮子”工作的通知》，提出了新阶段“菜篮子”工作要由比较注重数量向更加注重质量、保证卫生和安全转变。
根据“菜篮子”产品产销格局新形势和新特点，2010年，中央作出实施新一轮“菜篮子”工程的战略部署，要求统筹抓好生产能力、市场体系、质量安全、调控保障等多方面建设，加快转变发展方式。今年的中央1号文件也再次就加大新一轮“菜篮子”工程实施力度做出安排。
25年来，农业部等多部委建立完善了一整套“菜篮子”工作协调机制，统筹推进。农业部会同国家发展改革委、商务部等，共同推动出台了一系列文件，对提高“菜篮子”产品质量卫生安全水平、促进生猪和蔬菜等主要“菜篮子”产品生产、稳定市场供应、落实“菜篮子”市长负责制等重点工作进行了部署，特别是由农业部牵头，成立了国家发改委、财政部、商务部等13部门组成了“菜篮子”食品管理部际联席会议，并从财政投入、金融支持、制度保障、调控体系等方面出台了不少倾斜性支持政策，支持农产品市场体系建设，推动国家出台鲜活农产品运输“绿色通道”政策。
在国家统筹规划和宏观调控下，各地积极落实“菜篮子”市场负责制，不断加大对“菜篮子”工程的政策支持力度和投入力度。以云南曲靖的茨营乡为例，当地政府近年来引进了多家龙头企业投资1.7亿元完成蔬菜基地的生产、加工等现代化配套设施建设，争取中低产田改造项目投资650万元、中央农机购机补贴项目投资270万元进行基础设施建设，投资600万元实施了现代蔬菜项目。杨仕荣笔下那个当年缺菜的茨营乡，如今已成为重要的出口蔬菜基地。
（二）
基地建设一直是“菜篮子”工程的重要内容。多年来，各地出台多种优惠政策，支持“菜篮子”产品生产基地建设。各级农业部门积极组织发展“菜篮子”产品生产，持续增强“菜篮子”供给保障能力。
12月10日，武汉东西湖区东山农场里一眼望不到边的钢架大棚在冬日的阳光下反着白光，这是武汉市政府2013年“十件实事”之一——新增7万亩设施蔬菜基地的一部分。为此，市级财政总计投入资金9.25亿元。
抓好“菜篮子”，关键在于建好“菜园子”，基地建设是基础。“菜篮子”工程自实施之日起，各地就不断出台优惠政策扶持基地建设。进入新世纪特别是新一轮“菜篮子”工程实施以来，农业部进一步加大“菜篮子”基地建设力度，已在各主产区和大中城市郊区支持创建了7000余个园艺作物标准园和畜禽水产品标准化养殖示范场。
各地也不断加大基地建设投入力度。北京市级财政近5年已投入约30亿元发展设施农业15万亩。上海市在“十一五”期间，共投入30.3亿元，新建设施菜田近21万亩。武汉市自2000年起每年新增高效作物种植面积5万亩，新（改、扩）建标准化鱼池2.5万亩……
各级农业部门不断加强新品种和新技术的研发和推广，为提升“菜篮子”产品综合生产能力提供支撑。农业部着力推进“菜篮子”产品良种繁育体系建设，近3年来累计建设近600个园艺产品集约化育苗场和畜禽水产原良种场。加大对蔬菜等“菜篮子”产品科技研发的支持力度，自2007年实施公益性（农业）行业科研专项以来，支持设立蔬菜育种、栽培等14个专项，中央财政资金投入累计超过2.7亿元。
“这些年最大的变化就是农业生产方式由传统向现代转变。”自1983年大学毕业就从事畜牧工作的北京市农业局畜牧处处长梅克义这样感慨。他说，上世纪80年代，北京最大的猪场仅存栏200头母猪，猪舍条件差，制约了冬季母猪产仔。现在存栏2000头母猪的现代化猪场很常见，母猪一年四季都能生产，年均产仔猪15头以上。由于品种优化、养殖水平提高，生猪料肉比从5∶1提高到3.5∶1。
新品种、新技术的引入也使北京的蔬菜、水产品生产大为改观。小汤山蔬菜基地的洁净智能化育苗工厂运用气吸播种技术将人工减至1/20，智能催芽技术将萌芽时间缩短到48小时，7000平方米的温室年可满足5万亩以上育苗需求。顺义区南彩镇的马建辉养殖场使用太阳能温室养鱼，约30亩水面，年产商品鱼6000多吨，“相当于一个密云水库6年的捕捞量”。
为适应农业战略性结构调整的需要，农业部还积极推动“菜篮子”产业结构调整和产业布局优化。2002年以来，农业部先后组织实施了优势农产品区域布局规划和特色农产品区域布局规划，积极引导肉、蛋、奶蔬、水产品、蔬菜、水果、茶叶等“菜篮子”产品生产向优势区域集中，支持建立了一大批区域化布局、规模化种养、标准化生产、产业化经营的“菜篮子”生产基地。
海南省近年来实施农业部“菜篮子”产品生产项目、国家冬季瓜菜基地建设项目，显著提升了综合生产能力。据统计，该省2012年瓜菜种植面积达393.61万亩，相当于1988年的6倍；其中，北运冬季瓜菜面积300.4万亩。
在各级、各部门的共同努力下，到上世纪90年代中期，我国多数“菜篮子”产品人均占有量已达到或超过世界平均水平，从根本上解决了副食品供应长期紧缺的问题。到2012年底，我国蔬果茶、肉蛋、水产品产量已连续多年位居世界第一。“菜篮子”产品生产结构更加优化，产业布局更加合理，花色品种更加多样，区域间、季节间的生产波动进一步缩小，均衡供给能力大幅提升。
（三）
“菜篮子”产品质量安全日益受到重视，各级农业部门依法监管农产品质量安全，积极推行标准化生产，促进了“菜篮子”产品质量安全水平的稳步提升。
“民以食为天，食以安为先。”随着“菜篮子”产品数量的日益充足，其质量安全被摆上了同等重要的位置。新世纪以来，农业部深入实施“无公害食品行动计划”，推动《农产品质量安全法》及相关配套法规出台，大力推进农业标准化，会同多部门开展农产品质量安全专项整治。
安全的农产品是生产出来的，根本途径在于标准化。12月10日，在湖北武汉市如意食用菌生物高科技有限公司编号为B29的生育室里，11月14日入库的金针菇即将采收。打开一个栽培瓶套，一簇菌帽均匀、菌柄整齐的金针菇呈现眼前。“金针菇生长周期是30天，长到16~18厘米，一瓶金针菇重约425克。”工作人员介绍，达到这一标准，无需化学药剂：栽培瓶在装料时就被注入了液体菌种，可以实现金针菇多个点位同时生长；进入恒温、恒湿的生育室后，通过调节氧气与二氧化碳的比例控制金针菇长势。公司已经通过了HACCP和ISO9001国际质量体系认证，取得了绿色食品认证，还通过了严苛的日本肯定列表检验。
为推进农业标准化，农业部已制定发布农业国家标准和行业标准7600多项、农兽药残留限量标准2200多项，认证（登记）无公害、绿色、有机、农产品地理标志产品9万多个，在591个县开展农业标准化示范县创建活动。各地也相应加大了标准化实施力度。北京从2011年起，实施标准化生产基地分级管理，对达标的优级标准化基地奖励10万元；两年共安排1.1亿元，推进250余家畜禽水产规模养殖厂标准化改造。上海市级财政对达到创建标准的市级蔬菜标准园每个奖励50万元。
在实施标准化生产的同时，按照“从土地到餐桌”的思路，各级农业部门加强农产品质量安全全程监管。12月7日，在位于北京顺义大孙各庄的中地种畜良种奶牛科技园，通过设在办公楼内的监控大屏幕，自动化挤奶车间里的3个挤奶工、挤奶线上96头奶牛、奶罐车等生产情形一览无余。“我们一点都不敢马虎。”公司常务副总经理张开展说，农业部、北京市定期不定期地抽检，特别是部里的飞行检查，在企业门口直接抽验奶罐车，“牛场一天产40~60吨奶，如果出问题，一天就有可能损失30万元。”
各级政府结合当地实际，不断创新“菜篮子”产品质量安全管理方式。上海市2009年开始在市郊建立安全监管网格化管理制度，明确了全市1448个蔬菜村村级协管员的责任；统一印发田间档案记录本，200余家规模化生产基地或生产企业建立了质量可追溯制度。陕西西安市2006年结合《农产品质量安全法》要求，制定了“入市验证、无证抽检、信息公示、安全承诺、不合格产品就地销毁”等市场准入五项制度，已在全市8个大型农产品批发市场、60多个连锁超市全面推行。
在开展常规监管之外，为消除区域性、行业性的问题隐患，农业部对违法违规行为保持高压态势，连续6年开展了“瘦肉精”、农资打假等多个专项整治活动。
随着标准化生产的推进和各项质量监管措施的落实，我国农产品质量安全有了质的飞跃。据农业部监测，2012年，全国31个省、153个城市的蔬菜、畜禽产品、水产品例行监测合格率分别达到97.9%、99.7%、96.9%，总体合格率比本世纪初提高了30个百分点以上。
2013年7~9月，农业部组织开展了全国农产品质量安全第三季度例行监测，蔬菜（含食用菌）、畜禽产品的监测合格率分别为97.8%、99.8%，蔬菜农药残留和畜产品瘦肉精的监测合格率达到例行监测实施以来最好水平。
（四）
随着农产品市场体系的建设进步，“菜篮子”产品现代流通格局基本形成，推动市民“买菜贵”、农民“卖菜难”问题的解决。
“永年南大堡蔬菜批发市场是河北第一家‘菜篮子’工程农业部定点鲜活农产品中心批发市场，2012年交易量达165万吨。但在初创的1988年11月，占地仅10亩，有两个市场管理人员，到1992年市场年交易量只有4.5吨。”河北省永年县蔬菜局退休干部玉兰勋见证了南大堡市场的成长历程。这只是我国“菜篮子”产品流通体系发展的一个缩影。
从上世纪90年代中期提出推进“菜篮子”市场化的进程以来，农业部积极指导和支持各地农产品批发市场建设和改造升级。1995年，公布了全国23家首批定点鲜活农产品中心批发市场。1996年，开始启动“菜篮子”工程批发市场体系建设试点工作。2012年起，启动了洛川苹果等9家国家级农产品专业批发市场建设，加快推动形成与主产区专业化大生产相适应的产地市场布局。据统计，目前全国共有农产品批发市场4300多家，其中亿元以上农产品批发市场超过1600家，通过批发市场交易的蔬菜等鲜活农产品的数量占全国商品总量的70%左右。
在批发市场带动能力不断增强的同时，其他流通业态也快速健康发展。武汉市近年来每年安排1000多万元支持蔬菜直通车、社区蔬菜便民店、“电子菜箱”等农产品流通新业态。
12月10日上午8点半，停在武汉江岸区解放公园3号门对面的空地上带有“蔬菜直通车”字样的厢式小货车前，买菜的人已经排起长队。当日，有30多种蔬菜及豆制品、鸡蛋供应。记者从立在车旁的“商品价格对比公示表”上看到，直通车所售蔬菜价格低于市场均价20%~46%。承担直通车项目的湖北老农民高新农业科技有限公司副总经理陈俊说，直通车蔬菜全部来自公司的基地，流通环节少，而且市里还无偿提供销售场所，补贴车辆购置费用，这些都支持了蔬菜的平价销售。据武汉市农业局市场流通处处长胡体良介绍，目前由湖北老农民、武汉轩农、武汉汇春3家企业共同开通直通车150台，进驻264个社区，日销售平价蔬菜20多万公斤。
为引导千家万户小生产与千变万化大市场相衔接，农业部加强了“菜篮子”产品生产及市场动态监测，健全经济信息发布日历制度。推动搭建鲜活农产品产销对接平台，支持主产区开拓销区市场，大力发展农业会展经济，培育了中国国际农产品交易会等一批品牌展会。大力培育农产品经纪人队伍，目前已有600多万个经纪人长年活跃在流通领域，成为经销“菜篮子”产品的生力军。海南支持组建各类型的农产品运销社团组织，例如拥有386个会员、覆盖全县各村镇的澄迈果菜运销协会，年运销瓜果菜30多万吨，占全县瓜果菜生产总量的70%以上。
为提高流通效率，国家还出台了鲜活农产品运输“绿色通道”政策，目前，享受“绿色通道”优惠政策的《鲜活农产品品种目录》共包括新鲜蔬菜等5个大类、24个分类、146个具体品种或类别，近3年累计免收车辆通行费500亿元。
（五）
为应对“菜篮子”产品生产供应异常波动，各地探索建立储备吞吐、价格调节、风险防范等应急调控和风险化解机制，推动健全“菜篮子”产品调控保障体系。
“菜篮子”一头连着6亿多城镇居民的餐桌，一头连着6亿多农民的“钱袋子”，保持“菜篮子”产品的价格基本稳定，是政府宏观调控的重要任务。近年来，各级政府积极建立“菜篮子”产品生产和供应的平衡调节机制。为应对异常波动，运用储备吞吐、价格调节等调控市场。同时，多地为建立“菜篮子”产品生产保险制度也进行了有益的探索。
进入12月，河北省级财政拨出500万元专项资金，在石家庄、保定、唐山、邯郸4个人口过百万的城市确定了6家省级冬春蔬菜承储企业，储备5000吨大白菜、圆白菜、胡萝卜、土豆、洋葱等，初步定于马年春节前后首次投放，以保障今冬明春蔬菜市场供应和价格稳定。12月20日起，新疆乌鲁木齐市在全市500个蔬菜直销点投放4.5万吨储备菜，投放时长为41天，蔬菜价格均低于一级批发市场10%左右。
各级政府部门不断完善重要“菜篮子”产品中央和地方分级储备制度。始于2009年、由北京最先实施的冬春蔬菜储备制度，是“菜篮子”市长负责制的重要组成部分，是北方大城市蔬菜保供稳价的重要手段，2013年扩大到17个省（区、市），储备规模不低于城区常住人口5~7天的消费量。发端于上世纪70年代末的储备肉制度近年来也不断完善，特别是2007年国务院下发了《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》，要求建立健全中央与地方相结合的猪肉储备制度。在近年发生的重大自然灾害中以及应对生猪价格剧烈波动中，储备肉吞吐对保障市场供应和调节肉价发挥了应有的作用。
运用价格调节机制，保障生产，调节市场。成都市从2006年到2010年，安排市价格调节基金5亿多元用于蔬菜生产基地建设及蔬菜深加工产业建设，2005年至2010年安排价调基金2亿元用于扶持生猪规模化养殖基地建设。2010年生猪市场价格低迷时，价调基金增加能繁母猪和商品猪存栏补贴4000万元，稳定了该市生猪生产。武汉市成立了价格调控联席会议作为协调机构，建立涵盖100家大型超市、100家社区蔬菜便民店的平价销售网络体系，在蔬菜市场异常波动时，采取临时价格调控措施稳定市场。
为减轻市场价格波动带来的“菜贱伤农”问题，一些地方近年来也加快建立“菜篮子”产品生产保险制度，不断扩大重要“菜篮子”产品保险在大中城市郊区和主产区的覆盖面。上海市从2011年起，推出了“夏淡”和“冬淡”青菜成本价格保险产品，2012~2013年“冬淡”承保面积达7.5万亩，赔款金额491万元；2013年“夏淡”承保面积12.7万亩，赔款金额780万元。成都市在今年10月推出了蔬菜价格指数保险，可提供11个大宗蔬菜种类的价格保障，有9个区（市）县的农户可投保，政府补贴保费80％，实现在蔬菜供应旺季通过理赔减少农户损失、在供应淡季引导农户扩大大宗蔬菜生产。
