开创特惠金融扶贫新时代
——打造中国特色的扶贫小额信贷品牌综述
“扶贫小额信贷” ，这几个字并不是一种新说法，因为上世纪 80 年代我国就有地方在探索。但是，“说法”不新“做法”新。
习近平总书记强调 ： “要采取超常举措，拿出过硬办法，按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。 ”
新形势下，国务院扶贫办将扶贫小额信贷纳入精准扶贫十项重点工程之一，作为扶贫品牌强力打造，意味着一个特惠金融扶贫新时代的到来。
金融扶贫，从普惠到特惠
金融扶贫不仅仅是一个金融问题、经济问题，更是一个政治问题、社会问题，对于促进金融服务实体经济，推动社会和谐发展，具有重大战略意义。
党的十八届三中全会提出“发展普惠金融” ，让金融惠及弱势群体，帮助弱势群体摆脱贫困 ； 中办发〔2014〕25 号文件对改革创新扶贫开发的“金融服务机制”作出了部署 ；今年的中央 1 号文件提出“加快农村金融制度创新，强化金融机构服务‘三农’职责，发展新型农村合作金融组织” ； 国办发〔2014〕17 号文件要求“加大金融扶贫力度，完善扶贫贴息贷款政策，引导金融机构全面做好支持农村贫困地区扶贫攻坚的金融服务工作。 ”人民银行牵头出台了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》 （银发〔2014〕65 号） ，对合理地配置金融资源，创新面向贫困地区的金融产品和服务，完善金融的基础设施以及优化贫困地区金融生态环境都提出了明确的要求。
在此基础上，国务院扶贫办又和人民银行等部门研究出台了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》 （国开办发〔2014〕78 号） 。该《指导意见》实际上是特惠金融政策文件。65 号和 78 号两个文件可以说相辅相成、相得益彰，一个是解决贫困地区外部大环境的问题，试想如果没有普惠金融体系建设，没有很好的金融服务和产品，也就没有特惠金融目标的实现。同样，如果只有普惠金融，不去关注贫困群体的特殊需要，那么精准扶贫就无法开展，精准脱贫也难以做到。
眼睛只盯在财政扶贫资金上是不行的，要有开放的思维和改革的精神，特别是按照十八届三中全会的要求，充分调动市场资源来加大扶贫工作的力度。从这个角度来看，可以说扶贫小额信贷工作是精准扶贫“十项工程”的重点，这个工作做不好，其他的工作也无法开展，因为“十项工程”每一项都需要资金支持，像移民搬迁，一户需要好几万，产业发展就更需要大量的贷款投入了。
为什么要强调“特惠”
有人形容扶贫小额信贷是给贫困农户的 “血液” ，这个说法比较形象。
国务院扶贫办有两组调查统计数据 ：
今年，全国贫困人口 7017 万，其中除去外出打工的 2000 万人，农村还有 5000 多万贫困人口。
2900 多万建档立卡贫困户中，有资金需求的约1500 万户。目前只有 15% 的贫困户得到小额贷款支持，包括非金融机构和互助资金。2014 年的全国扶贫小额贷款总额为 988 亿元，如果要满足 1500 万户的需求，那么资金量需要达到 5000 亿元。
这两组数据表明一个现实 ：贫困群体仍很大，他们脱贫的需求也远未得到满足。
通过产业发展把贫困群众带动起来，是一个十分关键和现实的路径。到 2020 年全面建成小康，让贫困群众不掉队，从现在开始就要让他们走上脱贫致富的道路，毕竟还有五年的时间，不能等到 2017年、2018 年条件成熟了再去做产业，因为产业的培育、发展需要一个过程，脱贫也需要一个过程。
扶贫工作能不能见到成效，扶贫短板能不能补齐，很大程度上就看建档立卡贫困群众能不能得到特别的、具体的、实实在在的支持。这个支持，首先就是个“钱”字。
而一个不争的事实是，多年来商业银行的门槛对贫困农民来说是很高的。农户到银行申请贷款，其自身除了要具备银行贷款条件外，还需要提供有效担保。但建档立卡贫困户都是清一色“穷人” ，银行为了规避风险，不敢贷不愿贷。即便有极少数贫困户能有办法贷到款，商业银行收取的利息也会让他们望而生畏。银行一般性的商业贷款利率比较高，通常在 8%~12% 左右。而低收入农户到银行想要申请贷款，除了要面对贷款本金还款压力外，到期还需要支付较高的利息，可能在申请贷款过程中还会有其他诸如请客、送礼等不确定的成本存在。
新型扶贫小额信贷，突出“特惠” ， “免抵押、免担保、基准利率、扶贫资金贴息、风险补偿金。 ”国务院扶贫办主任刘永富每每谈及扶贫小额信贷，都会反复强调这些关键词。
78 号文件有哪些“特招”
2014 年 12 月 10 日，由国务院扶贫办、财政部、 中国人民银行、 银监会、 保监会联合制定的《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》 （国开办发〔2014〕78 号）文件印发。
文件明确了扶贫小额信贷扶持的范围、重点和方式。扶持对象是有贷款意愿、有就业创业潜质、有技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户。扶持重点是支持建档立卡贫困户发展扶贫特色优势产业，增加收入。扶持方式是对符合贷款条件的建档立卡贫困户提供 5 万元以下、期限 3 年以内的信用贷款。鼓励金融机构参照贷款基准利率，合理确定贷款利率水平。
文件从授信评级、信贷投放、财政贴息、风险补偿、服务平台等方面，设计了扶贫小额信贷的一系列特惠内容——
在开展“信用户、信用村、信用乡（镇） ”创建活动的基础上，针对贫困户的实际情况，完善增信措施，通过改进评级方法或制定专门的授信政策，对申请贷款的建档立卡贫困户进行授信。将全国扶贫信息网络系统与银行贷款管理系统有效对接，建立建档立卡贫困户个人信用档案。
加大对贫困地区支农再贷款、再贴现支持力度，引导金融机构扩大对建档立卡贫困户的信贷投放。降低建档立卡贫困农户融资成本。
各地可统筹安排财政扶贫资金，对符合条件的贷款户给予贴息支持，贴息利率不超过贷款基准利率。
有条件的地方可根据实际情况安排资金，用于补偿扶贫小额信贷发生的坏账损失。支持推广扶贫小额信贷保险， 鼓励贷款户积极购买，分散贷款风险。采取“以社带户、以企带村”的方式，组织贫困农户参与扶贫特色优势产业建设，拓宽建档立卡贫困户获得贷款的途径。
探索建立县、乡（镇） 、村三级联动的扶贫小额信贷服务平台，为建档立卡贫困户提供信用评级、建立信用档案、贷款申报等信贷服务。
显然，这是一个为贫困对象量身定制的特惠金融扶贫政策，为什么这么说？扶贫小额贷款特惠政策较好地解决了低收入农户贷款担保难和利率负担重问题。
以江苏的苏北地区为例，农户申请商业贷款 1万元，期限 1 年，一般情况需要支付 800~1200 元不等的贷款利息，而低收入农户使用扶贫小额信贷，则只需要承担 300 元利息。据了解，目前，各地金融机构储蓄存款利率均实行自主定价，1 年期存款利率一般定价范围在 2.8%~3.2%。因此，低收入农户实际承担的贷款利息差不多与一年期的储蓄存款
利息相当。扶贫小额信贷的利率政策对他们来说确实“特惠” ，为建档立卡低收入农户发展增收项目提供了启动资金，他们不必再为了启动资金而找亲朋到处去借，只要是符合扶贫小额贷款发放条件的，就可以随时到农商银行申请使用贷款。
国务院扶贫办副主任欧青平介绍 ： “78 号文件有许多重大的突破。 ”首先，在针对建档立卡贫困户特惠措施方面，与过去有很多不一样的地方，这次的小额信贷就是量身打造的。比如说专项评级授信、基准利率（文件里叫基础利率）、财政资金贴息，这些都是为贫困户量身订做的。其次，体现在调动银行的积极性方面。银行作为一个金融机构，要考虑商业可持续性，要考虑运营成本，要考虑到对农村、对农业给予金融服务的风险。这里特别强调要由地方财政拿出一部分资金来，建立风险补偿金，引导银行进一步扩大贷款规模，提供更好的金融服务和金融产品。
扶贫小额信贷的地方实践
在扶贫小额信贷工作上，一些地方做出了有益探索，一大批贫困群众从中得到实惠。江苏做了十几年， 可谓是这方面的 “老大哥” 了，已经有一套成熟的运作模式，很多省市区都去江苏考察过扶贫小额信贷。
江苏农户利用小额信贷搞发展的情况非常普遍，不过他们也反映多年未变的 1万元贷款额度太低。目前江苏省扶贫办正着手提高贫困农户和带动贫困户脱贫的扶贫经济组织的贷款额度。
广西这几年扶贫小额信贷做得可谓风生水起，尤其以田东县为代表，以“信用”为内核，裂变出不少创新亮点。
还有，内蒙古的小额信贷联保机制，贵州的流动金融服务，四川的小额扶贫保险等，各有特色，值得相互借鉴，取长补短。
这里多用点笔墨，说说湖南。
湖南省的扶贫小额信贷工作起步并不早，但做得“纯” ，来势“猛” 。所谓“纯” ，是完全符合刘永富主任提出的扶贫小额信贷特征； 所谓“猛” ，是以“标准动作”走在了各兄弟省份前面。
2013 年底以来，湖南围绕“有需求、贷得出、收得回”三个环节，瞄准建档立卡贫困对象，打造金融产业扶贫特惠平台，其特色体现为“一授、二免、三优惠、一防控” 。一授 ： 专门对贫困农户评级授信； 二免： 贫困农户小额贷款免抵押、免担保；三优惠 ： 贷款利率优惠、贷款期限优惠、贷款贴息优惠 ； 一防控 ： 设立小额信贷风险补偿基金。湖南省扶贫办将此概括为“六特精信扶贫模式” 。哪“六特”？一是特殊对象。小额信贷对象就是建档立卡的贫困户，以及带动贫困户脱贫的企业、合作社和家庭农场。二是特定条件。在评级授信及放贷时，农商行不考虑家庭资产因素，仅对诚信度、家庭劳动力和人均纯收入三项指标按比例进行量化计分，确定优秀、较好、一般和差四个等级，前三个等级对象只要有产业发展需求，无需抵押担保便可获得1~5 万元贷款授信。同时， 贷款期限不作硬性限制，而是根据产业发展周期，灵活确定期限。三是特惠利率。凡是贫困农户及带动企业，贷款利率一律实行同档贷款基准利率，比现行农商行贷款利率降低50% 左右，有效解决了“贷款贵”的问题。四是特别贴息。湖南省扶贫办专门印发了《关于做好全省产业扶贫贷款贴息工作的通知》 ，明确了扶贫对象个人贴息额度，确定一般县市在1500 元 以 内，湘西州各县在2000 元 以 内，并可上浮 10%左右。五是特设风险补偿基金。为化解金融风险，解除金融部门的后顾之忧，每个试点县建立 300 万元以上的风险补偿金，其中省扶贫资金安排 100 万元，县扶贫资金安排 100 万元，县级财政配套 100 万元。同时，每年按贷款总额的1%追加风险补偿金。 六是特色产业。 政策明确要求，授信的目的是发展产业，贷款不能挪作它用。凡是不用于产业扶贫的贷款，不能享受相关优惠政策。在政策设计和实践中，湖南把握三个环节： 其一，规范贷款操作管理，降低金融风险。在评级授信过程中，实行贫困农户申请、村组评议、信用社审核发证， 保证授信对象精准。在放贷操作过程中，实行夫妻（父子或父女）共同贷款，规范贷款支付。同时，实行严格的贷后管理和评价，一旦发现违规使用贷款的苗头，及时终止贷款。对与贫困农户结成利益联接机制的扶贫经济组织实行联贷联保，共同承担贷款责任。其二，设立风险补偿基金，明确风险责任。所有试点县扶贫办都与同级法人行社协商制定了产业扶贫风险补偿基金管理使用办法，明确界定了启动风险补偿金的条件及分担比例，重点用于化解无法抗拒的自然灾害及重大疾病等形成的贷款损失。其三，优化金融生态环境，预防金融风险。试点县广泛开展诚信观念教育，成立了县乡村三级金融产业扶贫服务中心，积极协助金融机构做好评级授信、贷款回收和贴息识别工作； 同时，联合相关部门对恶意躲账、赖账的典型案例严肃惩处，维护农村正常金融秩序。
湖南的探索，应该说在精准金融扶贫方面走出了一条路子，在实现金融机构和扶贫系统合作共进方面做出了样板，金融机构带着感情做，扶贫部门积极主动做，体现出一种大家合作共赢、共同推进的态势。
在湖南的试点县里，麻阳县步子更大。5 月，麻阳县委县政府决定，由原来计划 2015 年发放贫困农户小额信用贷款 4000 万元，增加到 5 亿元 ；改变原有的评级授信指标分值体系，其中诚信度占70 分、家庭劳动力占 20 分、人均纯收入占 10 分，力争达到 90% 的授信率 ；由原来贫困农户小额信贷人均贴息不超过 1200 元改为三年全额贴息； 加大对扶贫经济组织的扶持力度，按其带动贫困农户增收总额的 10%，最高不超过经济组织贷款基准利率的 60%，给予扶贫经济组织奖励贴息 ；提高风险补偿金，把原来 300 万元的风险补偿金提高到 3000 万元。
在充分发挥熟人社会信用资本方面，麻阳做了一些很好的探索。 比如说在评级的过程中， 社区的 “五老”在信用评级中占较重分量。因为在农村真正对村民了解的不是扶贫干部，也不是银行信贷员，而是长期在村里生活的那些老党员、老模范、老军人、老干部、老农民，他们在村里有威望，对村里的情况了解，解决村里的矛盾能发挥特殊的作用，应该是一种典型的中国特色。
真正做好还要打好“组合拳”
78 号文件印发刚一周，2014 年 12 月 18 号，国务院扶贫办就在内蒙古自治区包头市举办了首期培训班，一个月后又在北京举办第二次培训班，紧接着又在湖南麻阳召开了全国扶贫小额信贷工作座谈会。三次活动，从宣讲扶贫小额信贷的重要性，到推出一批示范县，再到现场观摩、 交流， 紧锣密鼓。
多数省迅速行动起来， 但也有少数省动作轻微，甚至没有动静。
人是一切事情成败的关键因素，而扶贫小额信贷的成功与否关键在两种人。
首先是各级党委政府，要把扶贫小额信贷作为一件大事来做。像福建省屏南县那样，建立信贷服务平台，定位政府干什么、扶贫办干什么，其探索的成果已体现在 78 号文件中。像麻阳县那样，对贫困农户进行专项评级，授信确定做到百分之多少的县域覆盖，确定扶贫小额信贷达到多大规模。
其次是各级扶贫部门，要主动作为。比如，扶贫部门不能等着金融部门去做， 自己要去介绍情况，把扶贫部门的想法转变成金融部门的想法。再比如，有的地方评级评完了，但有一大半已评级的贫困户没有授信。为什么呢？完成信用评级并不代表金融扶贫工作已做到位，还要考虑贫困农户发展什么样的产业合适 ； 考虑什么样的带动模式能让他们可能的贷款需求变成现实的贷款需求； 考虑对那些没有劳动能力的，没有评上级的农户采取什么措施，毕竟他们是贫困户，不能抛弃。
4000 多万贫困群众的期待，2020 年全面小康的时限，以及 78 号文件政策的落实，这些需要扶贫小额信贷又好又快地推进，需要打好“组合拳” 。
建设信贷服务体系。贫困县政府和扶贫办要花精力，发挥金融机构、基层组织和驻村工作队作用，建立服务到村到户的扶贫小额信贷服务平台，让贫困群众不出村即可得到贷款申报、信用评级和授信等金融服务。服务平台要运用扶贫建档立卡成果，结合各项增信措施，建立符合贫困户特点的信用评价指标体系和信用评定制度，对申请贷款的建档立卡贫困户进行专项评级授信，降低贷款门槛。服务平台要将全国扶贫信息网络系统与人民银行征信系统有效对接，开展针对建档立卡贫困户建立个人信用档案的专项工作，让贫困户终身受益。
设立风险补偿金。目前群众联保、互保等信用保障工具还不完善，需要政府拿出增信手段，建立资金池， 分散和化解信贷风险。 另外，地方政府出资，也可以强化地方政府责任，重心下沉，进一步抓好扶贫小额信贷工作。扶贫工作是一项中央和地方共同事权，地方要尽力承担，像内蒙古自治区，用 5亿风险补偿资金引来 50 亿农行贷款。
加强政府银行合作。扶贫小额信贷是以财政扶贫资金和信贷资金有效结合为贫困群众提供特惠扶持。地方政府有必要密切与金融机构合作，有必要与涉农银行签订贷款协议，形成特惠的、可持续的、风险可控的扶贫小额信贷业务运行体系。着力提高贫困群众发展产业的组织化程度。也就是 “三带” ，即以企带村，以社带户，以大户带贫困户。扶贫小额信贷目的就是激发贫困群众的内生动力，发展扶贫特色优势产业。没有贫困户、大户、合作社、龙头企业这 4 个主体的同向运作，互动渗透，扶贫特色优势产业就发展不好，扶贫小额信贷也很难健康持续发展。
如何尽快尽力补齐全面小康的“贫困短板”？这个问题我们必须直面。扶贫小额信贷展现出新的活力与新的趋势，同时也要锐意改革创新，加快完善特惠金融的各项机制。唯此，才能打好精准扶贫攻坚战，确保贫困群众与全国人民共同迈入全面小康社会。
