专访 | 范小建：让穷人真正享受政策带来的权益
范小建委员在四川省凉山州调研，为群众送板凳，引导彝区群众养成健康文明的生活方式。
2020年我国要全面建成小康社会，而在接下来的5年时间里，我国要实现贫困人口的全部脱贫，贫困县的全部摘帽，时间紧，任务重，新一轮扶贫如何在以往扶贫的基础上不断深化，如何实现精准扶贫、精准脱贫，取得扶贫攻坚的最后胜利，带着相关问题，我们专访了全国政协委员、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会主任范小建。
本刊：改革开放30多年来，中国扶贫取得了举世瞩目的成就，当前，我国又开始了新一轮的扶贫开发，当下的精准扶贫与八七扶贫攻坚计划有哪些异同？
范小建： 八七扶贫攻坚计划，顾名思义就是要在七年的时间解决近八千万人口的贫困问题，和新一轮的脱贫攻坚相比较，如果从2014年开始算，大体上也是七年时间解决近八千万贫困人口，所以时间和规模差不多，这是相同之处。不同之处在于目标。八七扶贫攻坚计划的目标，就是要解决温饱。经过七年的努力，最后有5000万人左右解决了温饱，但还剩3209万人靠常规的扶贫手段解决不了，要由社会保障措施来解决。
在完成八七扶贫攻坚计划之后，到2010年，实际上我们还是在朝着基本解决温饱的方向在努力。2010年，我国第二个十年的扶贫开发纲要出台时，当时有一个很重要的判断，就是经过改革开放这么多年的努力，农村居民的生存和温饱问题已经基本解决。实现这个目标有两个前提，一方面，在八七扶贫攻坚计划的任务完成以后，我们继续瞄着这些贫困人口在努力；另一方面，2007年以后农村全面建立了最低生活保障制度。到新纲要出台时，农村低保对象的规模已经接近5000万。有这么大的一个盘子兜着底，到2010年才敢说农村居民的生存温饱问题基本解决了。在这个基础上，我们提出当前扶贫工作，进入了巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新时期。
也就是说，现在的扶贫和八七扶贫攻坚计划在目标上是不一样了。新十年纲要提的总目标是“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房；贫困地区农民人均纯收入的增长幅度要高于全国平均水平，基本公共服务主要领域的指标要接近全国平均水平，扭转发展差距扩大的趋势。”
现在，中央关于脱贫攻坚的《决定》对这个目标又做了些调整和完善。两不愁三保障没变，但由过去的“保障其义务教育、基本医疗和住房”，改成了“义务教育、基本医疗和住房安全有保障”，多了“安全”两个字。实际上就是扶贫要保障的主要是你的住房安全，不可能给你搞很大的规模，很高的档次，这更贴近实际，更切实可行。
此外，第二句话原来是“贫困地区农民人均纯收入的增长幅度要高于全国平均水平”，现在改成，“贫困地区农民可支配收入的增长幅度要高于全国平均水平”。原来的“扭转发展差距扩大的趋势”，现在基于全面建成小康社会补短板的要求，改成“现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。
所以，从八七扶贫攻坚到现在，时间、规模相同，而目标则是在不断发生变化。过去，我们是解决温饱，或者说是解决绝对贫困，而现在，我们已经进入了一个由解决绝对贫困向缓解相对贫困过渡的时期。
本刊：全面建成小康社会，未来五年要实现贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽。扶贫贵在精准、重在精准，成败之举在精准，如何能够保证精准？
范小建： 我认为，首先对精准扶贫应该有一个比较准确的理解，同时有一套相应的机制或做法，这两个方面都很重要。具体来说，有三个层面的认识。
第一，要改变过去多年来形成的发展就是减贫的认识。 过去因为贫困面很大，发展或增长对减贫的带动作用十分明显，因此就有相当一部分领导同志认为只要抓了发展，就等于抓了减贫。过去，我们是在普遍贫困的情况下来扶贫，现在，是在发展差距比较大、甚至贫富差距也比较大的环境下抓扶贫，如果我们还要坚持过去的认识，显然就过时了。当前，发展、增长对于减贫的带动作用实际上在减少，因此，一定要关注专项的减贫工作，关注减贫的精准，关注怎样提高扶贫资金的使用效益。
第二，就是要理解，精准是个方向。 以前我们不用精准这个词，用瞄准。实际上从有扶贫工作开始，就把瞄准作为一个核心问题。但那时由于环境、条件的限制，在向这个方向努力的过程中，经历了一系列的探索。实践证明，精准扶贫作为方向来讲，是一个历史的、连续的，反复探索、不断深化的过程。过去有很多经验、做法值得肯定。今天提出精准扶贫，也还要探索，就像有领导同志提出的精准扶贫永远在路上。
第三，要把握精准扶贫的精髓。 那就是因地制宜，分类指导，因地、因人、因贫施策。要把贫困的原因吃透，以问题为导向，针对性的采取措施。
从操作层面来讲，也有几个矛盾。首先，比较突出的是如何精准识别。 目前，扶贫部门为解决精准识别的问题在反复进行“回头看”的工作，不断挤出“水分”，把不该划进来的划出去，把不该漏掉的补进来。但要真正做好，要经过一个比较艰苦的过程，最主要的原因就是克服平均主义、利益均沾的思想。有时，基层干部会想，好事不能都让一个人得了。你有低保了，那你就不能再享受扶贫了，或者你有扶贫了，你就不能再享受低保了。所以，有的时候，低保对象和扶贫对象在基层是被有意识地分开了。
第二个矛盾就是在落实过程当中，要有一个向贫困群众瞄准的机制。 就是要能够自动瞄准建档立卡的贫困人口，或者能充分体现政策向建档立卡贫困人口的倾斜，这件事情也不容易做好。任何一个项目都很难避免农村的强势群体挤进来，贫困人口可能会受挤压，所以，我们一定要考虑保护这部分人的权益。当然这很复杂，不是一个办法能把所有问题都解决，往往是在不同的地方，不同的项目，不同性质的资金使用的过程中，可能都不一样。所以，这要求基层同志在落实项目过程中充分发挥创造性。
第三就是退出的问题。 怎么才算退出，谁来认账需要有一个机制、一个程序。不能说识别的时候是通过申请，“两公示、一公开”，等大家识别出来，后来，不知道怎么就又给弄出去了。目前，扶贫办系统在研究办法。江苏前些年在这方面做得比较好，工作队一对一进行帮扶，每年做了什么事都很清楚，到年底都要算账，最后是不是脱贫了，贫困户也要签字画押。
贫困是相对的，老百姓往往是从相对的角度来认识是不是贫困，他并不去算贫困到底是什么标准。怎么能让群众认账很关键。当贫困群众收入过了2300元，跟自己比是有了发展，但是横向比，原来十个人里面他最差，可能现在他还是最差，他就不能理解自己已经脱贫了。所以，要把这件事情给群众讲清楚，打消群众思想上的疑虑。我们讲的脱贫，是在现行标准下的脱贫。扶贫是长期的事，我们实现现行标准下贫困人口脱贫，并不意味着扶贫工作就不搞了。
本刊：当前经济下行压力比较大，扶贫资金如何保障？
范小建： 针对这个问题，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上讲了很重要的一段话。他说当前经济下行的压力比较大，财政增收也不乐观，在这种情况下，中央和地方的财政扶贫投入，不但不能减少还要有明显的增加，这一点一定要统一思想。他说，“十三五”期间，宁肯少上一些大项目，也要保证扶贫投入的明显增加。而且紧跟着又说，中央财政扶贫资金、中央基建投入用于扶贫的部分，都要体现加大脱贫攻坚力度的要求。总书记讲得非常明确，目前财政、信贷方面应该说都体现了总书记的这个要求。从专项扶贫资金的角度看，李克强总理也强调，2016年的扶贫资金比上年增长201个亿，增幅是43.4%。改革开放这么多年，这是从来没有过的，整个“十二五”期间，增幅最大的一年也只是增了22%，增长了62个亿，当时认为已经是破天荒了，现在增幅确实是前所未有。
就我了解，去年地方投资用于扶贫投入的增幅大体也超过20%。信贷也有增长，2008年以前，财政贴息的扶贫信贷大体是140多个亿，到2013年，中央和地方两级金融机构发放的扶贫贷款达到了800多亿。2014年扶贫办和财政部、人民银行、银监会、保监会又联合发了创新发展扶贫小额信贷的文件，现在整个扶贫信贷的资金规模可能在1000亿元以上。
这些年社会扶贫资金增长也比较大，2015年“扶贫日”前后一段时间，筹集到的社会捐助资金比2014年增加了一倍。
本刊：中央要求在扶贫过程中，要引领市场社会协调发力，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的大格局，如何能够发挥市场和社会的作用，健全社会参与机制？
范小建： 从2008年以来，我们就开始推进所谓的大扶贫，要通过各方面的努力，形成专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三位一体的大扶贫格局。应该说，现在这个格局还在不断的巩固和发展，特别是政府主导，专项扶贫和行业扶贫这块的力度明显加大，社会扶贫也在扩大。
我们所说的社会扶贫和一般人所理解的社会扶贫有点不太一样。我们所说的社会扶贫包括三块， 第一块叫定点扶贫。 从20世纪80年代中期开始，中央国家机关、国有大中型企事业单位，对口帮扶国家扶贫开发重点县，整个规模在逐步扩大。到2011年以前，因为找不着那么多资源，定点扶贫没有能够实现对重点县的全覆盖。但是新十年的扶贫开发纲要出台以后，我们下了很大力量，最后实现了重点县的全覆盖，有310个中央国家机关和国有大中型企事业单位，还包括了少数的民企，对口帮扶592个国家扶贫开发重点县。这一块现在应该说是时间最长，也做得最好，这是在政府主导下的一种社会扶贫形式。
第二块是东西扶贫协作。 东部的十五个省、市，包括计划单列市，对口帮扶着西部的十二个省、区、市，像上海帮助云南，福建帮助宁夏，北京帮助内蒙古等等，这一块主要是从20世纪90年代中期开始做，到现在力度也是不断加大。
第三块就是人们现在所经常说的“社会扶贫”。 从整个扶贫工作角度来说，这是一个狭义的“社会扶贫”。这是大家完全自愿的，比如光彩事业，千企帮千村、万企帮万村等等。从数字来看，这也是在不断地扩大。这里面有相当一部分是民营企业家在做。我们除了要给他们充分肯定、一定的荣誉和必要的表彰外，很重要的一条，就是要在政策上进行鼓励。就是中央要求的，对企业参与扶贫济困和扶贫捐助的资金要能够享受免税的待遇，不过，这项政策一直落实得不够好。
现在，有的企业家直接去做扶贫，确实做得很好。湖南的一位企业家就常年派他们企业职工驻村帮扶，做得很实在。但由于他们不是把资金投入到政府认可的慈善机构，就得不到政府财政部门的认可，因此也得不到免税的支持。我认为政策应该考虑到企业家的想法，鼓励他们，不是非要按照政府固定的要求。因此，需要从实际出发，进一步完善政策配套，如果搞好了，在社会扶贫方面会有显著的变化。
本刊：在创新扶贫开发路径，创新扶贫开发模式上面，您有哪些具体建议？
范小建： 从有扶贫工作以来，新的扶贫模式不断产生，比如说八七扶贫攻坚计划的时候，有一个温饱工程，就是地膜玉米。现在地膜玉米根本不算什么，但那时是很重要的一个扶贫模式。随着社会的发展，经济结构的变化，又出现一些新的模式，过去有科技扶贫，现在有光伏扶贫、旅游扶贫、电商扶贫。今天讲“互联网+”，明天又可能是一二三产业融合等等，层出不穷。从扶贫角度来讲，我认为，不断产生新的模式是社会发展的必然，是好事，同时我们要搞清楚一个问题，就是任何一种新模式的出现都是两面的。它可能有利于穷人，同时也可能甚至更多的是有利于富人。我们要重视出现的新模式，但我们更关注的是，把这种模式用于扶贫时，它怎样才能让建档立卡的贫困人口受益，这其中关键的是机制。
我们不要把模式和机制混淆，就是说什么模式都行，但要让穷人受益。在这种情况下，我认为适合于贫困群众要求的组织化，或者一些能够体现他们资产收益或者政策权益的模式是带有机制性的。我一直讲一个观点，搞农业的随着市场经济的发展，都很强调组织化，但是在强调组织化时，我们往往是指在市场经济条件下，通过把农民组织起来，去解决小生产和大市场的矛盾，解决农户和市场连接的问题。这种情况在发达地区表现得更充分一些，似乎更容易引起人们的注意。因此，有人就认为，组织化的问题属于商品经济比较发达的地区，贫困地区没有组织化，他们都是一家一户，自给自足的自然经济。做扶贫以后我发现，我们不可能把所有贫困群众都变成致富能手，越是贫困地区，越需要有能人的带动，把能人和贫困群众结合起来，这就需要组织化。贫困地区脱贫攻坚过程中，有一种内在的组织化要求，而这又和发达地区似乎有点不一样，对这点我们要加强研究，特别在国家加大对贫困群众支持力度，政策权益的含金量越来越高的情况下，组织化怎么能让穷人的政策权益得到体现很重要。
对此，现在也在探索。比如建档立卡后，先将扶贫资金折股到贫困户，然后再征求大家的意见，把它集中起来，也包括土地入股，然后再由能人或由集体、合作社统一经营。把有限的资产，政策资源或者土地资源集中起来，由能人带动去做，所取得的效益再分给穷人。我认为这个很值得关注。各种扶贫开发路径和开发模式都可以尝试，关键是要从制度上、机制上把它完善起来，让穷人真正享受政策带来的权益。
扶贫开发是长期的事情，不是说一次两次就能解决的。我们现在打攻坚战，取得的成绩也是阶段性的。要始终有一种愚公移山的精神，把扶贫作为社会主义初级阶段的一个长期历史任务，持之以恒、坚持不懈地加以推进，我认为就一定能取得显著成效。
本文刊登于《中国政协》2016年第7期
