对贫困概念和扶贫政策的反思

贫困问题已成为当今世界最尖锐的社会问题之一。我们党、政府和社会各界对贫困问题一直相当重视，在扶贫开发方面已经取得了举世瞩目的成就。但是，新时期的扶贫工作面临着许多新的特点，对贫困概念有必要澄清一些模糊认识，这对于构建和谐社会，促进社会公平，尤其是对于正确制定新时期的反贫困战略和扶贫政策是非常必要的。

应区别“宏观贫困”与“微观贫困”

贫困实际上是分层次的。一是区域意义上的贫困，笔者称之为宏观贫困，即从整体角度来看待贫困，例如，国家贫困、地区贫困、农村贫困、城市贫困等。如果从这个角度来理解，那么，所有低收入国家都是贫困的国家，而所有高收入的国家则不是贫困国家。这种贫困问题也称不发达状态，它是发展经济学研究的主题，该学科正是以贫困国家即低收入国家的经济转型和经济发展为研究对象的，诺贝尔经济学奖获得者、二元经济发展模型创立者刘易斯就是发展经济学的代表人物。低收入国家的贫困只有通过实现工业化才能消除。因此，为什么要实现工业化，如何实现工业化，把落后的农业经济转变为先进的工业经济，便成了发展经济学研究的主要内容。

二是个体意义的贫困，笔者称之为微观贫困，即从个人和家庭角度看待贫困。从这种角度来理解，所有国家都有贫困问题。例如，据报道，美国2004年的贫困人口比例高达12.7%，即平均8个人中就有一个穷人。这种意义上的贫困可以说是个永恒的问题，除非收入和财富分配是绝对的平均。经济发展只是为缓解贫困提供了可能性，但它无法为消除贫困提供保障，甚至有可能随着经济发展，贫困问题反而越来越严重，很多历史经验都已经证明了这一点。因此，个体意义上的贫困问题是个独立的研究领域，虽然发展经济学也涉及到收入分配和贫困问题，但它基本上不把个体贫困作为主要研究对象。我们通常所谈的贫困问题实际上就是指个体意义上的贫困，即微观贫困，它是个综合性的研究领域，经济学和社会学、人口学甚至政治学诸多学科都对这一问题感兴趣。在经济学领域，研究贫困问题的学科可以称之为贫困经济学或穷人经济学，诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森可以说就是研究贫困经济学的代表人物。

在我国，不少人把这两种贫困概念混为一谈，这种混淆给政策带来了很大的负面影响。例如，我国的扶贫政策常常是以贫困地区（如贫困县、贫困乡）为扶贫对象，而不是以贫困家庭和贫困人口为扶贫对象。这两者虽然有联系，但绝对不是一回事。事实上，在贫困地区也有富人，在富裕地区也有穷人。只对贫困地区实施扶贫政策，有可能造成贫困地区的富人获得更多的好处，而富裕地区的穷人有可能被忽视，这就偏离了扶贫济贫的宗旨和目标。当然，这不是说，政府不必要关心贫困地区，但那不是扶贫政策所关心的问题，而是发展政策要重视的问题。有人说，扶贫政策与发展政策能够截然分开吗？的确，这两者是可以结合在一起的，例如，“开发性扶贫”这一政策思路就很好地把两者结合起来了，促进贫困地区的经济发展当然有利于减轻这些地区的贫困程度，但不要忘记，经济发展不一定就能消除贫困，如果是这样的话，为什么富国或一国内富裕地区还有大量穷人存在？

“贫困”不简单等同于“缺吃少穿”

什么是贫困？人们可能会脱口回答说，贫困不就是指那些缺吃少穿的人和家庭吗？的确，缺吃少穿是贫困，但贫困的内涵远比这丰富得多。笔者认为，贫困意味着匮乏，匮乏一词是贫困概念的根本涵义。在学术界，对贫困概念的界定和度量方法的研究在不断深化，笔者把它们归于三类：收入贫困、能力贫困和权利贫困。

贫困概念内涵的不断拓宽，实质上就是匮乏内容的拓宽，收入贫困是指用于人们日常生活的物质匮乏，能力贫困是指人们获取生活资料的能力的不足，即挣钱能力的缺乏，权利贫困则是指社会成员应享受的政治和文化权利的丧失。笔者认为，这三者之间的关系是，收入贫困是贫困的表现形式，能力贫困是贫困的直接原因，而权利贫困则是贫困的社会后果。

其次，这三者不是替代和对立关系，而是互补和互动的关系。收入贫困可以导致能力贫困和权利贫困，一个还没有解决温饱的人是没有能力接受更多的教育和提高健康水平的，也不会有热情参与政治生活；同样的，一个文盲和被排斥在社会生活之外的人是很难摆脱物质贫困状态的。从正面来说，一个收入水平高的人一般说来，也可能会有更高的挣钱能力和社会政治地位；同样，一个有能力的人和有社会地位的人也不可能是贫穷的，或者较容易摆脱贫困状态。

我国有不少人通常把贫困简单地理解为缺吃少穿，即通常所说的温饱问题。因此，我国扶贫工作常常注重经济扶贫，给还未解决温饱问题的贫困家庭以财政上和金融上的救济和扶持，从资金上帮助他们寻找脱贫的途径和机会。这些做法无疑是正确的、有效的扶贫之举。但这样做是远远不够的，扶贫不仅仅就是解决温饱问题，更重要的是要给他们提供更多的挣钱能力和机会。提高挣钱能力就是要提高贫困人口的身体素质和教育水平，我国的扶贫工作在这方面还关注得不够，特别是在贫困人口集中的地区，上学难、看病难已成为制约贫困人口脱贫的重要瓶颈，但扶贫资金很少用于这些方面。此外，提高贫困人口的挣钱机会也是非常重要的，减少和消除对穷人的社会歧视和社会排斥的政策是提高贫困人口挣钱机会的重要制度保证。限制农民在城市安家落户的政策，禁止农民工在一些行业就业的政策，对失地农民补偿过低的政策，把农民和农民工排斥在社会保障体系之外的制度等等，极大地约束了穷人脱贫致富，扶贫政策理应把消除这些不利于穷人获得挣钱机会的制度包括在内。因此，笔者认为，我国的扶贫思路需要大大拓宽，从收入贫困、能力贫困和权利贫困等多个角度来全面思考如何解决贫困问题，而不仅仅局限于经济扶贫。

“反贫困”不仅仅是“解决温饱”

不少人把反贫困仅仅看做是解决温饱问题，这意味着温饱问题解决了，贫困问题也就消除了。这种认识是片面的，而且是有害的。贫困有相对贫困和绝对贫困之分。发达国家所谓的贫困是相对贫困，而不发达国家所谓的贫困一般是绝对贫困。随着一国经济的持续高速发展，人民收入和生活水准的不断提高，以及政府对低收入人口和家庭的财政和金融上的持续扶持，温饱问题将会得到解决，绝对贫困问题将会基本消除。与此相适应，政府的反贫困政策有必要转到如何解决相对贫困问题，即更多地通过实施收入再分配和社会福利政策来改善低收入阶层的生活状况。

改革开放20多年来，尤其是上个世纪90年代以来，我国的扶贫政策取得了巨大的成就，贫困人口显著减少。有资料说，现在全国的贫困人口只有2000多万人。如果这个数字是准确的话，我国的贫困问题已经不严重了，解决贫困问题将是比较容易的。我国有13亿人口，贫困人口只占总人口2%左右，无论如何，这是个很低的比例，解决这个很低比例人口的贫困问题的确不难。我国确定的贫困线只有600多元，即使按照1000元计算，解决2000多万人口的贫困问题，只需要每年花费200多亿元，只占不到我国财政收入的1%，国家完全有能力把这些贫困人口养起来。但是，普遍认为，我国的贫困问题仍然非常严重。这个矛盾现象是怎么形成的？笔者认为，根本原因是贫困线确定得太低，把温饱作为确定贫困线的标准，已经不适应目前的形势了，反贫困绝对不只是解决温饱问题。笔者认为，按照相对贫困概念确定贫困线标准，比如按照5%最低收入人口来确定贫困线，应该成为我国现阶段扶贫工作新的指导思路。

这里有必要指出，把减少贫困人口作为反贫困绩效的重要指标当然无可厚非，但从动态眼光看是不够的，有可能造成扶贫工作越来越不重要的假象。笔者建议，现阶段应确定两个贫困线，一个是绝对贫困线，其标准是动态的、变化的，比如把一年650元/人提高到1000元/人；另一个是相对贫困线，比如按照5%的最低收入人口确定贫困线，这个贫困线确定原则是固定的，贫困线数量标准随着经济的发展而不断调整。

应重视文化扶贫

我国反贫困主要经历了两个发展阶段，扶贫方式实现了由道义性扶贫向制度性扶贫转变，由救济式扶贫向开发式扶贫转变，由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变。最初是“输血”救济，即单纯地向贫困地区送钱送物，虽然起到了暂时救济作用，但没有使原本“体质孱弱”的贫困地区出现活力与生机，相反却养成了当地群众的严重依赖思想和干部无所作为的工作作风，贫而安贫，一蹶不振。送的粮吃光了，钱用光了，衣穿破了，扶贫生产贷款挪作非生产用途，有贷无还，再贷不灵。“输血”救济不但没有帮助贫困户走出贫困，反而使他们陷入了贫困的“怪圈”之中，难以自拔。有人说，解放前是“命运意识”将他们牢牢地锁在贫困之中，他们自认贫穷是命中注定的；解放后由于政府的救济和扶贫优惠，逐渐养成了他们的“依赖意识”，从依赖集体到依赖国家，把希望一味地寄托在各种扶贫和救济上，不思进取，从而成为他们贫困延绵的主要内因。

后来，我国反贫困又转向“造血”开发，即向贫困地区大量注入开发资金，上项目，办企业，促进贫困地区形成“造血”机制。这无疑是很大的进步，但“造血”必须依靠当地干部群众，必须依靠“内因”。由于贫困地区干部群众文化科技素质低，经营管理水平不高，信息不灵，市场观念不强等原因，结果往往是新项目年年有，上马时轰轰烈烈，经营时冷冷清清，效益上惨惨淡淡，导致大量的扶贫开发资金沉淀流失，“造血”机制最终难以形成。

反思使我们不得不追问贫困者自身：为什么有些人能够依靠国家政策和自身努力很快摆脱贫困，而另外一些人却长期难逃贫困的厄运？贫困的症结也许就在于一个“人”字上。笔者在长期的农村调查中也发现，凡是生活能够温饱或比较富裕的家庭，户主都是头脑比较清醒，有一定文化的人；反之，那些衣不蔽体、食不裹腹的极贫户，家庭成员中或者有慢性病或残疾人，或者头脑糊涂，没有文化。造成这一明显反差的关键正是人的素质差别。这也就是说，人口的科学文化素质、价值观念及其生活方式，以及一个社会的文明开化程度，从更深层次上决定着人们是否贫困的命运。因此，从这个意义上说，贫困不仅仅是物质资源的贫困，更是社会资源的贫困，即智力贫困、信息贫困、观念贫困、文化贫困。

贫困文化是贫困阶层所具有的一种独特生活方式，是长期生活在贫困之中的人群的经济状况的反映。如果穷人的愿望或目标，超出了他们生活现实的范围，得到的往往是失望和无奈，极少会满足他们不切实际的要求。因而，“在极其贫困的家庭里长大的孩子不会具有获得和占有的欲望。他们的愿望超不出日常需要的范围，或者即使表现出了某种超出常需的愿望，这种愿望也不过是一种痴想，永远不会发展成为强烈的意志力量。当这种状态变成了一种习惯的时候，人就会变得没有远见，满不在乎，苟且度日。”（费理德里奇·包尔生《伦理学体系》）。这样一来，我们就不难理解，为什么穷人常常表现出消极无为、听天由命的人生观；安贫乐贫、得过且过的生活观；懒散怠惰、好逸恶劳的劳动观；不求更好、只求温饱的消费观；老守田园、安土重迁的乡土观等等。所谓“种田为饱肚，养猪为过年，养牛为犁田，喂鸡喂鸭换油盐”，这样一种简单的生活方式在广大贫困乡村普遍存在；对一些长期接受政府救济的农民来说，“春等救济粮，冬等冬令装，夏炎秋雨不出房”的现象也便不足为奇了。很显然，如果他们满足于他们的生活，他们就不可能有热情去改变他们的生活，甚至会成为维护既有社会秩序的保守力量（只要不破坏他们现有生活的平静，维持他们脆弱的“收入——消费”平衡）；即使外部力量抱着善意的愿望，改造他们的生活，也可能会遭到他们的反对。因此，针对他们的反贫困计划必须首先考虑他们的“贫困文化”，否则，再完美的反贫困计划也会流产。

文化贫困从根本上说是产生贫困的主要根源，而贫困文化则是文化贫困的直接后果，是长期生活在贫困之中的乡民的文化习俗、思维定势和价值取向的积淀，是贫困者对贫困的一种适应和自我维护。从我国多年来的扶贫实践和长期的农村调查中，我逐渐体会到，要想根治贫困，必须从贫困的主体——“人”——入手，走文化扶贫之路，即向他们输入新的文化、知识和价值观念，传授适用科技，并开拓交通，输入各方信息，从整体上提高贫困群体的素质，驱散笼罩在贫困乡民头上的贫困文化的乌云，让他们可以利用自己的双手和大脑，变当地的潜在财富为现实财富。这才是投入最少、产生最多，从根本上扭转贫困的正确道路。