宣汉：实施开发扶贫战略的必要性及对策研究

新十年(2011—2020年)以来，达州宣汉县委、县政府作出实施“321”扶贫攻坚计划，即通过3年时间到2016年减少贫困人口12万；再通过2年时间到2018年再减少贫困人口8万；再用1年时间巩固减贫成果、全面消除贫困，到2020年成功“摘帽”，全面建成小康社会。2011年以来，发挥扶贫专项资金引领作用，实施片区扶贫攻坚计划，4年投入各类扶贫资金3.3亿元，其中在北部山区多个乡镇完成整村推进项目村30个，正在实施精准扶贫村20个村。通过持续扶贫开发，贫困地区尤其是北部山区基础设施建设发生明显变化、群众生产生活条件得到较大改善，新发展核桃2.8万亩、中药材3.2万亩，贫困群众收入有了提高，3.2万贫困人口精准脱贫。

一、开发扶贫是全县同步小康的战略性任务

宣汉县委、县政府把扶贫攻坚作为全县最大的民生工程，科学编制区域发展与扶贫攻坚规划，出台一系列政策措施，瞄准集中连片特困地区和深度贫困人口，抓好建档立卡，建立县级领导挂片联乡、县级部门认领贫困村、选派优秀干部驻村制度，加大资金投入力度、加大项目实施力度，推动全县区域发展与扶贫攻坚工作取得阶段性成效。四年来，全县累计减少农村贫困人口8万人，2014年全县农民人均纯收入达到5875元，同比增长13.3%，增速高于全市平均水平。

同时，必须清醒地看到，我县集老少边穷四位一体基本县情没有改变，农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的现实问题还较为突出。2014年底，全县还有贫困人口20.94万人、占总人口的19.32%，贫困人口规模居全省第1位，现有贫困人口大多居住在深山区、高寒山区、少数民族聚居区，贫困地区和贫困群众是宣汉与全国同步全面建成小康社会的“短板”和薄弱环节。        县委、县政府作出“聚焦北部山区，走出一条以开发促产业助增收的新型开发扶贫路子，确保2020年全面脱贫摘帽、全面建成小康社会”的开发扶贫战略部署，是宣汉人民对美好生活的最大向往，是全县广大党员和各级领导干部责无旁贷的历史使命。

开发扶贫战略布局，适应当前宣汉站在历史新起点上的新要求，既有战略目标，也有战略举措。全面建成小康社会，是县委向全县人民作出的庄严承诺，抓住了扶贫攻坚的关键，牵住了开发扶贫的“牛鼻子”，不仅提出了“过河”的任务，而且解决了“船”和“桥”的问题。协调推进开发扶贫，突出重点、聚焦难点、整体突破，才能实现扶贫效益持续发酵。

二、实施开发扶贫战略的必然选择

宣汉县北部山区辖4乡1镇、43个行政村、211个村民小组、6个社区居委会、15个居民小组，总户数1.9万户，总人口6.7万人，其中土家族5万多人，占总人口的74.62%。民族乡镇最高海拔2480米，最低海拔440米，有耕地面积2754公顷。由于资源匮乏、生态脆弱、生存条件恶劣，50%的村至今没通公路，2014年精准识别贫困村26个，占辖区行政村总数60.46%，贫困发生率22.2%，为全县最高，开发扶贫战略具有十分现实的意义。

㈠特色资源富集。 拥有国家AAAA级百里峡风景区，是规划的国家巴山地质公园，森林覆盖率高，幅员广、荒山多、地势落差大，草茂山多、草料资源丰富、日照水源充足，野生中药材1300余种，人工发展杜仲、党参、天麻、云木香等中药材5.2万亩，野生动物3000余种。

㈡地理位置特殊。 北部山区贫困具有代表性和特殊性，为全县持续享受国贫县待遇作出了重要贡献。民族乡镇离县城均在100公里以上，是川渝结合部的纽带，属喀斯特地貌，山高坡陡，自然风光秀丽，自然灾害频发，生存条件非常恶劣，农民增收困难，是全县最贫困区域。

㈢致贫原因多样。一是生存条件恶劣。 以龙泉土家族乡为例，50%以上人口居住在海拔1000米以上，且山势陡峭，耕地坡度均在45度，不宜人居。 二是基础设施滞后。 目前尚有82个社未通毛坯路，约2万人安全饮水无保障，7个社不通电。 三是因病致贫深重。 15%的贫困家庭1人或多人重病导致全家贫困数十年。 四是自然灾害频发。 泥石流、干旱、洪涝等灾害频发，造成重大损失，导致年均500人返贫。

㈣群众热情期待。 该片区环境艰苦，地势险要，条件恶劣，土地贫瘠，资源短缺，贫困面广，贫困程度深，普遍存在行路难、饮水难、生存难、居住难、致富难“五难”问题，是全县扶贫攻坚最难啃的硬骨头，祖辈渴望脱贫、期待扶贫、期盼致富。

  ㈤社会各界关注。 省委原书记、全国政协原副主席杨汝岱曾2次亲临该区域视察调研发出深切感叹，多次关心该区域的扶贫开发和发展问题。市、县政协组织多批次深入调研，形成专题议案，积极向上和社会呼吁，强烈要求加大该区域扶贫开发力度。县委书记唐廷教多次深入考察调研，今年党代会报告庄严作出“聚焦北部山区开发扶贫战略”，全面启开了北部山区扶贫攻坚大幕。

  ㈥民族人口庞大。 樊哙、龙泉、渡口、漆树、三墩5个乡镇总人口1.9万户6.7万人，其中土家族人口超5万，是全省唯一土家族集中区域。为此，省政府批准4乡1镇为土家族聚居地和宣汉县整体纳入少数民族待遇县。

三、实施开发扶贫战略的对策

促进贫困地区群众早日脱贫致富奔小康，是时代担当。按照县委作出的“聚焦北部山区开发扶贫”战略思想，把扶贫开发工作放在统筹推进“四个全面”中谋划布局，努力闯出贫困地区全面小康建设的新路子，早日改变落后面貌，做到全面小康路上一个民族都不能掉队、一个都不能少。

  （一）以实施四大工程为基础，全面提高开发扶贫综合水平

1 、基础提升工程。 坚持以解决突出民生问题为核心，按照轻重缓急的原则，切实加强基础设施建设。交通上，着力推进宣汉工业园区柳池货运铁路专线、南坝货运铁路专线、普光—南坝—开县、城口—南坝—大竹高速公路等大项目进入国家、省级项目盘子；加快国省县干线提档升级，分别构建以东乡镇、南坝镇为轴心的半小时快速交通网络；推进“三横三纵”县乡道路和农村公路建设，切实改善各乡镇、各区域间村民出行条件。到2016年末，实现全县所有贫困村通水泥路或沥青路、90%的建制村通班车，到2020年实现所有自然村落和村民小组通水泥路或沥青路。水利上，新（扩）建蓄水工程，抓紧完善白岩滩枢纽工程和中（小）型蓄水工程渠系配套，完成重点堤防、中小河流治理，提高行洪能力。加强易灾地区水土保持，完善水文基础设施和防汛预警预报系统，提高综合防灾能力。加快实施农村饮水安全工程，全面解决农村饮水安全问题。到2016年，蓄水能力、集中供水覆盖率均达到60%以上；到2020年，农村自来水普及率达到80%以上。电力上，加快农网改造进程，到2017年完成100个行政村农网改造任务，到2019年实现全县所有行政村农网改造全覆盖。

2 、产业提升工程。 围绕牛、菌、烟、药、果、茶产业布局，加快组建专业合作社，依托合作社建立产、供、销、投紧密联结模式，形成利益共享、风险共担的利益共同体，完善推广“龙头企业＋合作社+农户”经营模式，深入推进“七个十”规模产业发展。即通过2—3年努力，新发展肉（奶）牛10万头、食用菌10万袋、茶叶10万亩、中药材10万亩、脆李10万亩、核桃10万亩、林下经济10万户。加大农副产品深加工力度，以西塔乳业、琦云药业、佳肴食品、桃花米业、利根药业、绿源春茶叶等为重点，强化自主创新和品牌培育，探索牛肉制品、米业、茶叶等规模化、集约化发展路子，通过3—5年努力，把宣汉建成秦巴地区重要农产品加工基地，培育3—5个省级以上龙头企业和知名品牌，带动辐射片区贫困群众年均增收2000元以上，扶持20个贫困村开展乡村旅游、50个村发展休闲农业，构建“跨村联乡”特色支柱产业体系。

3 、新村提升工程。 加快建成省级新农村建设成片推进示范县，坚持“四规合一”，推动“产、村、文、旅”相融互动发展，按照“四化三好”标准，实施山水林田路综合治理，所有贫困村实现“三通(硬油化公路、生产生活用电、通讯)三有(阵地、医疗教育保障、增收产业)一达到(人均纯收入和集体经济收入达到全县平均水平)”，村容村貌大改变，贫困群众幸福指数不断提升，建成一批青山绿水、绿树成萌、环境优美、公路畅通的幸福美丽新农村。到2016年末，县、乡、村三级卫生计生服务网基本健全，每个行政村有卫生室，完成危房改造6000户，建成新村聚居点75个、幸福美丽新村35个、3万亩农建综合示范区1个；到2020年，完成危房改造18000户，建成新村聚居点550个、幸福美丽新村310个、3万亩农建综合示范区3个。

4 、能力提升工程。 整合各类培训资源，采取“分级负责，分层培训”的办法，对农村文化程度不高、技能偏低的劳动力，开展全覆盖技能培训，确保每一个贫困户至少掌握一门农村实用技术和外出务工技能，实现输得出、留得住、站得稳、能致富。实现行政区域内义务教育基本均衡，全县中职学校办学质量显著提高，有培训需求的劳动者都能得到职业技能培训，贫困地区农村实用技术和就业技能水平明显提高。到2018年完成“百千万”培训计划（成功培养100名顶尖致富能手、1000名“土专家”、10000名致富“明白人”）。2020年全县基本公共教育服务水平接近全国、全省平均水平，所有乡镇实现行政区域内义务教育基本均衡，基本普及残疾儿童义务教育，职业教育和培训网络更加完善，城乡劳动者都能享有高质量职业教育与培训，贫困地区80、90后新生代农民工和农村新成长劳动力均免费接受1次职业技能培训，农村劳动力整体就业素质得到提升。

（二）以着力四大区域为突破，切实增强开发扶贫内生动力

1 、以百里峡综合开发为引擎，推进东北部山区发展。 以把百里峡综合开发片区建成“国家旅游扶贫试验区、国家级生态旅游度假区、国家AAAAA级景区”为目标，带动北部山区11个乡镇的发展，补齐全县发展短板。围绕重点资源建设精品景区，打造“一路一湖、两带三区、四镇十基地”。依托特质资源塑造旅游亮点，凸显民俗特色培育文化品牌，融合发展开发旅游商品，完善配套设施提升服务功能。到2016年末，桃溪景区、土溪口水库、景区快速通道等项目启动建设；到2020年，该片区年接待游客能力达200万人以上、旅游收入突破30亿元，增加就业1.2万人，带动东北部山区9万人脱贫，建成片区持续增收的支柱产业。

2 、以县内干道联网为契机，推进中部山区发展。 借力推进“三横三纵”县乡道路契机，着力抓好中部山区公路建设，尽快向南畅通清溪、向西畅通厂溪和黄金、向东畅通南坝、向北畅通五宝和华景等路网建设。借助沿途自然风光、红色景点资源和离南坝、县城近的优势，努力打造乡村旅游景点10个，到2019年旅游接待能力突破5万人。充分利用辖区丰富的森林和草山草坡资源，大力发展草山牲畜，力争到2020年规模养殖肉牛5万头、山羊20万只。着力推进食用菌发展，以老君乡为核心，建立中北山区香菇标准化种植万亩示范区，大力发展高品质珍稀菇特色产业。

3 、以规模培育蜀宣花牛为主导，推动西北部山区发展。 整合项目，加大对片区内现有村社道路提档升级。在对双河镇香炉山及马渡乡石林、五马林场等自然景点和资源进行开发的基础上，在西北部乡镇建成90个标准养殖小区，带动30个贫困村每村年均出栏蜀宣花肉牛1000头以上，扶持1.5万个贫困户轮作牧草饲料5万亩，户均存栏牲畜1至2头，户均增收3000元以上。

4 、以果蔬产业为支撑，推进南部片区发展。 在南部片区，以庙安、天宝、东林等乡为核心，集中发展脆李3万亩，力争到2020年，片区内脆李种植面积达10万亩，实现产值10亿元。以天（生）七（里）柏（树）为轴线，建立“稻菇”高产万亩示范区，力争到2020年，片区内“稻菇”高产模式面积达3万亩，“稻藕鳅”高产模式面积达1万亩，实现产值25亿元,确保贫困户户均增收2000元。

（三）以构建四大支撑为保障，加快推进开发扶贫实施步伐     

  1 、深化农村综合改革，促进开发扶贫有序推进。 2015年底，完成农村土地承包经营权、集体林权、集体建设用地使用权、宅基地使用权确权登记颁证工作。积极支持和鼓励农业科技人员走出机关，实现新技术新产品研发推广项目10个以上，完成培育省级龙头企业2家、市级龙头企业4家。认真研究乡镇人代会在法制框架内的改革，健全乡镇人大代表密切联系群众机制。加快农村金融改革和服务创新，提高涉农贷款比重，推进农村土地承包经营权向金融机构抵押融资，建立灵活多样的村级金融服务模式，实施“引银下乡进村”工程，鼓励民间资本和农业龙头企业出资设立融资性担保公司，扩大农业保险覆盖面。实施新一轮农村电网改造工程，解决农村电网低电压、“掐脖子”问题。加强农村基层党的建设，开展基层党组织书记异地挂职锻炼，提高村干部保障水平。

2 、完善考核导向机制，有效激发抓落实的主动性。 调整考核指标体系，由主要考核GDP增长转为主要考核扶贫成效。围绕“两不愁、三保障”总要求，建立减贫目标责任制和差异化考核指标体系，对重点区域开发扶贫取得重大成效，按期或提前完成“减贫”任务的乡镇要给予通报表扬；对扶贫工作无明显起色，群众满意度不高的，要严格问责其党政主要负责人。

3 、构建多元投入体系，切实提高开发扶贫成效。 建立以政府投入为导向、农户投入为主体、社会投入为补充的多元化扶贫投入机制，形成政策扶贫、项目扶贫、产业扶贫、龙头企业扶贫、社会扶贫大格局，集中人力、财力、物力对重点贫困村进行重点攻坚。建立协调机制，加强部门配合，每年年初由县政府组织县级有关部门对国家扶持政策进行研究，结合开发扶贫总要求，编制扶贫项目扶持计划，积极争取上级专项资金。建立专项投入机制，严格落实县级财政报账制，实行专户运行，专账核算，专人管理，封闭运行。充分发挥专项扶贫资金撬动作用和整体功能，打捆使用，将整村扶持、产业扶贫、以工代赈、民族扶贫、移民扶贫等项目资金精准投放到贫困村（户），支持贫困村改善生产生活条件，支持和带动贫困农户增收脱贫。进一步加大涉农项目资金整合力度，按照“渠道不乱，用途不变、各负其责，各记其功”的原则，以扶贫资金为“粘合剂”，有效整合发改、财政、以工代赈、扶贫、农业、水利、交通、林业、民政、教育、卫生等部门项目资金用于解决片区贫困村的农田水利、基础设施和生产生活条件的改善和产业培育。深化金融扶贫改革，打造扶贫小额信贷品牌，支持贫困地区创新特色产业开发。

4 、强化精准扶贫机制，决不让一个贫困对象掉队。 按照“一村一策、一户一法”扶贫要求，实行定对象、定政策、定措施、定责任、定目标的“五定”帮扶到户机制，帮扶单位、驻村干部要深入贫困村、贫困户实地调研，深入分析致贫因素，找准“病根”，按照《宣汉县扶贫开发精准减贫工作方案》明确的目标任务，逐村逐户落实帮扶措施，针对致贫原因和发展需求，分类施策，精准帮扶到村到户，确保2019年所有贫困村、贫困户如期脱贫，实现到2020年全县整体同步全面建成小康社会的目标。（达州市扶贫移民局办  李强、桂学军）