实施精准扶贫 促进区域发展

近年来，旺苍县坚持把扶贫开发作为统揽农村工作全局、增进民生福祉的关键举措，按照“产业发展全域推进、基础设施全域覆盖、社会治理全域跟进”的总体思路，突出精准扶贫、精准脱贫，举全县上下之力、走抱团攻坚之路，强力推进普济、万山等北部山区综合治贫，取得了明显成效。2014年，全县农民人均纯收入实现7218元、增长12%；全县精准识别出贫困村97个、贫困人口5.1万，通过实施精准减贫，截至2014年底共有贫困人口4.33万，贫困发生率12.51%。

一、主要做法及成效

（一）做实建档立卡，打牢精准扶贫基础。 按照精准识别的工作流程和要求，通过农户申请、“站位倒排”群众评议、村组把关、乡镇核实等程序，扎实开展贫困识别建档立卡工作，做到了“户建卡、村造册、乡立簿、县归档”，确保了政策公开、规则公平、结果公正、群众公认。柳溪乡蟠龙村在建档立卡工作开展过程中，创新探索“一增两评一选两公示”的方法精准评定贫困人口，“一增”即增加初评贫困人口比例，按增加30%的比例由县测算到村贫困人口134人增加到179人并分解到各社公推；“两评”即初推贫困人口通过分社初评和全村通评两次评审；“一选”即由村社干部、群众代表、党员、初推出贫困人口组成的评选团、列席团和监督团，采取会议差额选举的方式确定正式贫困人口；“两公示”即村上对初选名单第一次公示后，报乡政府审核确认后再进行第二次公示。这种“参与式”的评定方法促使国家精准扶贫政策真正落到了实处，得到了老百姓的认可。2014年，全县共精准识别出贫困村97个、贫困人口5.1万。“我们这个村的贫困户都是社上、村上开会通过老百姓投票选出来的，张榜公布来的很公平，大家没意见。”盐河乡中坪村二组贫困户王春英如是说。同时坚持精确制导、定点消除，对全县贫困对象实行动态管理，将去年已脱贫的7601人及时退出贫困信息管理系统，及时将新增的贫困对象录入信息系统，为实施精准扶贫奠定了坚实基础。

（二）强化驻村帮扶，建好精确滴灌管道。 坚持把干部驻村帮扶与县级领导联系乡镇、走基层、“双联”、定点扶贫、计生“三结合”工作有机结合起来，协调配合  25个市级部门、统筹安排131个县级机关单位和35个乡镇对全县352个村分别组建了驻村帮扶工作队，建立了6000余名干部帮扶1.7万户贫困户的结对帮扶台账。充分利用市、县部门单位干部驻村帮扶力量，深入到帮扶村与贫困户面对面，通过细致入微的“望闻问切”，找准扶贫对象致贫原因，结合实际需求，帮助贫困村和贫困户量身定制了脱贫规划，做到了“每村每户一个脱贫规划，每户一张帮扶明白卡、一本扶贫手册”。各帮扶部门充分发挥自身职能，全年直接投入帮扶资金1600余万元、协调项目资金2500余万元，有效解决了扶贫项目、资金、技术等瓶颈问题，有力促进了贫困村、贫困户的长效增收致富。“近几年来市、县帮扶部门对万山乡的投入太大了，我们云雾村的水泥路通了，核桃、魔芋产业也发展起来了。”万山乡云雾村村民李聪祥对市、县部门的真帮实扶感激不已。

（三）瞄准扶贫靶向，促进区域加快发展。 制定出台了《旺苍县创新机制深入推进六大扶贫攻坚工程实施方案》，坚持因地制宜、突出重点，加大扶贫精准投入力度，强力推进基础设施、特色产业、生态环境保护、能力素质提升、公共服务保障、微型金融服务“六大扶贫攻坚工程”，以区域发展带动扶贫开发、以扶贫开发促进区域发展。一是瞄准重点区域。坚持把北部山区、贫困地区作为主战场，以新农村建设为载体，创新“534”综合治贫模式（突出产业培育壮大、基础设施建设、民居环境改善、素质能力提升、强化基本保障“五位一体”;  推行整合投入、一事一议、绩效评价“三种机制”;  坚持政府引导、群众主体、项目支撑、社会帮扶“四种方式”），大力建设幸福美丽乡村，集中力量打好扶贫开发攻坚战，着力补齐制约贫困区域发展的短板。近年来，累计投入财政扶贫资金1.5亿多元，全县建成扶贫新村136个；整合扶贫、交通等项目资金8600余万元，促使万山乡的农村面貌发生了翻天覆地变化，2014年该乡农民人均纯收入达到6888元、比2009年净增4330元，贫困发生率比2009年下降了31.1%；累计投入9200万元，普济镇洪江、三溪村综合治贫成效日益彰显。二是瞄准重点对象。以扶持精准识别的贫困村和贫困人口为总任务，以贫困群众需求为第一信号，以增收脱贫为核心，把扶贫项目资金精准扶持到贫困村、贫困户，确保扶到点上、根上，真正让贫困群众增收脱贫、增富奔康。万山乡菊花村四社贫困户陈益满，眼睛三级残疾，过去一直苦于缺乏增收门路，通过综合扶贫项目的扶持，他选择发展特色种养业，养殖肉牛23头、黄羊36头，种植核桃50余亩，年纯收入达到2万元。2014年全县共有7601名贫困人口拔掉穷根。三是瞄准重点产业。坚持以产业扶贫为抓手，把工业作为发展壮大县域经济、加速带动整体脱贫的主攻方向，做大做强煤、电、冶、化、建、农六条产业链，工业总产值在广元市首破百亿大关，成功创建为省级经济开发区、新型工业化重点培育基地、循环经济示范园区和高新技术产业化基地，工业经济的快速发展促使每年转移农村劳动力近2万多人，许多贫困农民通过务工脱离贫困，2014年工业总产值实现150.3亿元。坚持用抓工业的理念抓农业，切实加大投入力度，县财政每年安排1200万元用于扶持贫困户产业发展，大力发展茶叶、核桃、畜牧、中药材等优势特色产业，2014年全县茶叶产量达到3022吨、产值实现7.6亿元，广元纯黄茶、广元黄茶获得国家地标证明商标，米仓山茶与峨眉山、蒙顶山和宜宾早茶并称“三山一早”，产品覆盖国内大多省市、远销欧美市场；核桃种植规模达到45万亩，实现产值4.8亿元；杜仲种植面积达到40万亩、实现产值1.5亿元；畜牧产业实现产值11.8亿元，农业特色产业已成为旺苍广大农村群众的“脱贫产业”和“致富产业”。始终坚持把乡村旅游作为扶贫治贫工作新的增长点，充分发挥生态优势，实施农旅结合，促进农民增收。2014年服务业增加值实现22.32亿元，全年共接待游客183.8万人次，实现旅游收入12.25亿元。

（四）探索项目试点，推动扶贫模式创新。 近年来，我县依托互助资金项目平台，积极探索金融扶贫新模式，全国性试点工作有序推进。一是互助资金项目健康运行。自2006年实施该项目以来，全县累计发放借款突破亿元大关，按期还款率达100%。该项目被财政部评为“最佳执行项目”，“全国互助资金项目现场会”在我县成功召开，中部10省及“亚非拉”18国扶贫官员到我县参观考察，互助资金“旺苍模式”走出了国门，国务院扶贫办原主任范小建对旺苍互助资金项目运作模式给予了充分肯定。二是金融创新有序推进。2009年以来，我县按照“支部+互助社+专业合作社”的模式，先后在龙凤乡锦旗村、五权镇清水村等7个村启动实施金融创新试点，累计放款79批398.84万元，到期还款率达100%。该项目的实施，有效满足了农民创业发展需求，培养了一大批创业致富能人，推动了农村产业发展，同时为信用社培养了一大批诚实守信的高端客户，实现了金融机构与农户双赢。三是农村扶贫小额保险稳步发展。我县农村扶贫小额保险已由试点之初的两个村推广到全县352个行政村，参保人数从2011年的1.47万人增加到2014年的15.9万人，投保覆盖率达45.6%。扶贫小额保险“旺苍模式”被河南、宁夏等省、市“全面复制”，美国哈佛大学将其列为“解决贫困地区低收入人群保险保障”的成功典型案例，《人民日报》、《四川日报》等主流媒体先后进行深度报道。另外，我县与巴中市南江县实施的跨县协作科技扶贫项目，不仅促进了我县主导产业——茶叶的发展壮大，还提高了农村产业发展的组织化程度，增强了农民科技致富能力。

（五）狠抓压力传导，切实强化组织保障。 成立了以书记、县长任组长的扶贫开发和移民工作领导小组，狠抓扶贫开发战略压力的层层传导，实行党政“一把手”负总责，明确了全县各级各部门的扶贫工作责任。制定了乡镇、县级部门农村扶贫开发考核实施细则和干部驻村帮扶工作考核细则，将扶贫开发工作纳入单项目标考评，年终对精准扶贫的过程、进展和效果进行“一对一”实地评估，对考核排名前30%的评为先进，对排名靠后10%的逗硬追责，并与单位班子及领导干部考核、扶贫工作管理和项目资金投入挂钩，确保扶贫开发工作成效。

二、存在的主要问题

（一）整村推进区域发展的项目资金投入不足。 由于旺苍是革命老区、国家扶贫工作重点县，贫困程度深，基础设施欠账大，大多数行政村的基础设施比较滞后，加之典型的喀斯特地貌致使基础设施建设的单位成本高，资金需求巨大。而专项财政扶贫资金只能用于97个贫困村的基础设施建设且额度较小，各部门的行业项目资金争取又具有不确定性、资金额度差异较大、实施规划和进度计划参差不齐、建设标准要求不同，与专项财政扶贫资金同时统筹匹配到贫困村的难度太大，彻底解决制约贫困村和其他非贫困村发展瓶颈问题的项目资金严重不足。

（二）临界贫困人口仍然需要项目扶持。 按照人均纯收入2736元的扶贫标准，2014年全县共精准识别出贫困人口5.1万，但有部分农户处于贫困与非贫困的临界边缘，抗风险能力差，极易因病因灾致贫、返贫，而专项财政扶贫资金必须精准扶持到贫困户、贫困人口，致使这部分农户不能得到项目扶持。

（三）无劳动能力的贫困户帮扶措施难以落实。 在全县精准识别出的贫困人口中，一部分贫困户因年老体弱或重大疾病、重度伤残、智力障碍，其家庭无劳动能力，并且有的还缺乏项目建设启动资金，导致精准扶持到村到户的项目不能实施，而根据扶贫项目“先建后补”要求，补助资金必须经过项目竣工验收后才能兑现，致使项目实施难度较大。

（四）按月上报完成减贫任务缺乏科学性。 每月上报减贫人口的要求不符合实际，因贫困人口是否减贫，必须要通过采取一系列增收措施，农民收入具有很强的季节性，尤其是上半年许多贫困户的一些增收项目还未投产见效，比如生猪、牛羊未出栏，魔芋、核桃未成熟，忙完家庭农活后才外出务工等等，到年底才能计算贫困户全年人均纯收入，才能反映贫困户是否脱贫，即使有的贫困户在当月上报减贫人口时脱了贫，但在年度内又因病、因灾等原因返了贫。

（五）社会力量参与扶贫开发的积极性不足。 目前，社会参与扶贫开发机制不健全，对企业、社会组织和成功人士参与扶贫开发的相关优惠政策未全面落实，致使一些企业、社会组织和成功人士的社会责任意识不强，参与扶贫开发的主动积极性不高。

三、对策及建议

（一）加大整村推进区域发展的项目投入力度。 建议上级在安排行业项目和专项财政扶贫项目资金时，充分考虑贫困地区的不同实际情况和基础设施建设成本，加大对贫困地区的交通、水利、电力等农村基础设施和社会事业、农业产业发展方面的倾斜力度，并明确按资金总额的一定比例与专项财政扶贫资金同时匹配安排到贫困村实施，尽可能满足贫困群众的基本需求，切实解决制约贫困村发展的基础设施建设瓶颈问题。

（二）实行临界贫困人口给予项目扶持。 探索建立涵盖绝对贫困、次绝对贫困、一般贫困等多级、差异化的梯次扶贫模式，进一步加大专项财政扶贫资金投入力度，在对精准贫困户给予扶贫项目扶持的同时，对处于贫困与非贫困的临界贫困人口给予扶贫项目扶持，增强农户抗风险能力，防止因病因灾致贫、返贫。

（三）健全完善社会保障体系。 建议上级对因年老体弱或重大疾病、重度伤残、智力障碍而无劳动能力的贫困户，制定一些特殊的扶持政策和帮扶措施，比如通过采取入股分红等方式，确保精准扶持到户到人的项目补助资金发挥效益；提高孤寡老人、残疾人、低保、五保对象等的保障水平，探索将无法参与产业发展或项目建设的贫困人口纳入新型农村养老保障范围，确保无劳动能力的贫困户如期脱贫。

（四）优化减贫人口认定口径。 建议上级取消每月上报减贫人口这一统计口径，在每年年底根据贫困户家庭的实际收入情况测算出年人均纯收入后进行上报，确保减贫人口精准。

（五）鼓励社会力量参与扶贫。 建议上级进一步健全完善社会参与扶贫开发的优惠政策措施，在政策环境、产业环境和服务手段上下功夫，调动社会各方面力量参与扶贫的积极性。

( 六)加强扶贫队伍建设。 进一步强化扶贫部门领导班子和干部队伍，建立健全乡镇扶贫机构，配齐配强乡镇扶贫专干，增添工作力量。（旺苍县扶贫移民局 供稿）