“增量奖补法”产业扶贫模式深得民心

      脱贫攻坚进程中如何调动贫困对象的积极性？如何用有限的财政专项扶贫资金撬动贫困户投资投劳？如何变“要我脱贫”为“我要脱贫”?一直是困扰我们基层扶贫队伍的头号难题。通江县在精准识别贫困户的基础上，于去年9月在董溪乡尖场坝村启动“增量奖补法”产业扶贫创新试点。通过近一年的试点，满足了贫困户“想发展啥就发展啥，想发展啥就补助啥”的愿望，赢得了贫困户的支持，实现了“扶真贫、真扶贫、真脱贫”。我们认为“增量奖补法”精准帮扶贫困户发展增收致富产业方法对路、措施管用、成效显著、深得民心，具有普遍推广价值。

      初步成效

　　董溪乡尖场坝村位于四川东北部边陲，距县城92公里，平均海拔1000米，实有耕地面积900亩。辖5个村民小组，共148户、628人,其中贫困对象46户180人，属典型的边远贫困山村。通江县第三中学为驻村帮扶单位，该校体卫处主任宋旭明脱产下派到村任村“第一书记”。

　　近一年来，尖场坝村围绕依山兴特发展核桃、魔芋产业和林下种养殖业。全村通过“一事一议”确定将30万元财政专项扶贫资金，全部按照“增量奖补法”用作产业奖补资金，即锁定贫困户原有产业品类与规模基础数据，依据贫困程度深浅和人口多少确定奖补到户产业资金额度，议定产业分类补助标准，80%资金重点用于奖补新增产量，20%资金用于奖励产业发展成效。全村拨付产业周转金20万元，发放扶贫小额贷8户、36万元，现已撬动贫困户投资（含以劳折资）150多万元，除村内原有10万多斤种子，还从外地集中采购魔芋种36740斤，25户领种栽植，28户未种植魔芋及种植较少的贫困户已获得第一批增量奖补到户资金10万元，除3户长期在外务工的贫困户冬季才返家发展外，其余42户家家都有致富增收产业，2015年该村贫困户人均纯收入达到了3890元。

　　“增量奖补法”充分调动了村民脱贫奔康的积极性，目前，全村依托“尖峰农业合作社”，通过“党员精准扶贫示范工程”、贫困户联合抱团发展等方式已发展核桃530亩，种植魔芋215亩，养殖山羊1800只、生猪560头、黄牛180头、小家禽6000余只。培育山羊、生猪、黄牛、跑山鸡养殖大户20户，魔芋种植大户6户，其中贫困户成为种养大户的占7户。全村2014年脱贫7户28人，2015年脱贫28户116人，2016年预脱贫4户12人，2017年预脱贫4户11人、实现贫困村“摘帽”，2018年剩余3户13人力争全面脱贫。

      主要做法

　　“增量奖补法”实行奖补资金限额到户，产业补助标准统一，项目选择贫困户自主，重点奖补新增产量，其余奖励产业成效，实行村初验、乡镇验收报账，资金分阶段“一卡通”直拨到户，最大限度调动了贫困对象发展增收致富产业的积极性，充分发挥了贫困户的主体作用。具体做法如下：

　　（一）产业发展因户施策规划到户。在贫困对象精准识别的前提下，通过结对帮扶干部深度调查走访座谈，了解贫困户产业发展愿望，召开全体贫困户参加的产业发展规划专题会议，县扶贫局分管领导、乡镇干部、第一书记、村组干部、党员群众代表等集体参与讨论，依据资源禀赋确立产业发展方向，依据贫困户发展愿望、家庭实际给出发展建议，坚持长短结合、以短养长的发展思路，逐户协商确定贫困户产业发展的种类与规模，切实做到分户规划、因户施策。同时，对贫困户家庭产业发展现状进行摸底并锁定原品类及规模等基础数据。

　　（二）奖补资金标准统一及时到户。依据产业扶贫到村资金人均额度，通过“一事一议”程序提出了以户为单位依据贫困程度深浅人均1900元、1600元、1300元、1000元四个标准，根据贫困户家庭人口确定到户奖补总额，采取集中采购与现金补助相结合的方式予以补助。结合本村实际，集体讨论确定了产业发展分项奖补标准（例如魔芋2000元／亩、中药材1000元／亩、核桃500元／亩、羊240元/只、猪300元/头、牛3500元/头、鱼3元/尾、食用菌3元/袋、鸡等小家禽10元/只），将到户总额80%的资金用于奖补新增产业项目的种子、苗子、崽子，其余20%资金待第一阶段验收6个月后奖励其发展成效。针对极少部分贫困户原有产业规模较大（超出奖补核算标准2倍以上的),又缺少肥料、饲料等管护配套资金的户将80%增量补助资金的一半用于补助肥料与饲料成本便于发挥效益，另一半用于奖补增量。

　　（三）产业建设管护全程监管到户。乡镇党委政府履行脱贫攻坚主体责任和产业发展主导职能，“村第一书记”和驻村工作队负责项目建设的过程监管，村组干部、驻村农技员和结对帮扶干部具体负责产业到户的规划指导、技术服务与销售联络工作。

　　（四）乡村验收把关资金直补到户。财政、扶贫部门在项目资金文件下达后1个月内将产业发展专项资金划拨到乡镇财政所账户，项目验收实行乡镇财政报账制，由村委会和结对帮扶干部负责项目初验关，乡镇领导、“村第一书记”、村“两委”主要领导、乡镇财政所干部负责分阶段验收报账，产业发展起来后验收兑现“增量奖补”资金，间隔6个月后核查兑现余下20%的成效奖励资金。贫困户未达到增量的暂停发放，待项目资金文件下达后15个月内仍未达到发展规模的以实际规模核算“增量奖补”资金额度，并不予发放成效奖励资金。15个月内未发展户和未达规模剩余的奖补资金及成效奖励资金，调剂用于支持村内其他较贫困家庭的发展，方式同上。

      基本经验

　　（一）产业规划符合群众意愿。现行扶贫规划产业发展项目往往过于强调“一村一品”的主导产业，一个村就那么1-3个品类，规划项目不能轻易调整、管得过死，已不能满足贫困户这个弱势群体发展的多样性需求和动态变化。项目规划除发挥区域优势资源外，应充分考虑贫困对象的特殊性，更加符合贫困家庭实际，尊重贫困户主体意愿，真正落实因户施策、“量身打造”，体现精准“滴灌”。实行自行申报，实施中可调整，兑现奖补时依据补助标准和发展规模。尖场坝村在产业规划上更加符合贫困户家庭的生产资料实际、劳动力结构和劳动技术水平，符合因户施策的诉求，找准了发展的“原动力”，最大限度调动了贫困对象主观能动性。同时强调发挥驻村农技员的技术优势，用市场的眼光、科技的支撑、良好的服务达到既增产更增收的目的。

　　（二）奖补标准获得普遍认同。实施中依据人均额度按照特困、较为贫困、次级贫困和一般贫困4个档次召开群众会“一事一议”讨论，结合家庭人口确定各户奖补额度，实现差异化扶持，确保都能脱贫。在锁定原规模的基础上，重点奖补新增量，奖补增量资金基本达到了购买畜种、种子、苗子等款项的75%-80%的资金，大大减少了他们发展产业的直接成本投入，获得了贫困户的一致认同、真正拥护和积极参与。

　　（三）最大限度调动参与热情。奖补资金要靠贫困户自己去“挣”，只有发展了才能获得奖补资金，否则都只是“画在墙上的饼”。尖场坝村用机制和利益驱使贫困对象由“要我发展”转变为“我要发展”，用政策激励手段最大限度调动了贫困对象参与的热情，因为没有哪户愿意白白放弃获得几千元甚至上万元的奖补资金机会，有效的扭转了贫困对象“懒”和“等、靠、要”的思想观念，真正实现了由单一的“输血式”扶贫转变为“既输血又造血”。

　　（四）发挥扶贫资金最大效益。现有体制是乡村组织项目实施，结束后财政、扶贫部门验收合格报账，对于种子、种苗的采购通常采用政府集中采购办法，不但成本较高而且不能满足贫困户的多样化、个性化发展需求，同时财政、扶贫部门相关管理人员少，精准扶贫涉及产业项目面宽量大，逐户验收工作量太大，抽查验收难以确保效果，且无法及时满足报账需求。“增量奖补法”通过落实因户施策，避免了产业“大而统”不符合贫困户家庭实际导致的参与少、管不好、效益差等浪费现象；通过分阶段报账，缩短了资金到达贫困户的时间，有效缓解了发展资金短缺问题，促进了扶贫资金高效运转、发挥最大效益；通过资金直拨贫困户账户，避免了贪污、截留、挪用、套取扶贫资金等腐败现象发生。

　　（五）实现基层脱贫责权对等。通过“增量奖补法”实施精准帮扶，把项目资金这个调节杠杆和脱贫攻坚的责任使命一并交给了乡镇党委政府，乡镇党委政府不再是单一承担责任的主体，他们可以通过项目安排、资金管控来掌握工作的主动权。特别是“村第一书记”，有了产业发展这个抓手，结对帮扶干部有了具体到户支撑，他们才有事可做、有资源可调配、有动力去干好。

      努力方向

　　（一）进一步改革财政报账体制。建议取消财政专项产业扶贫资金县级报账制，建立与精准扶贫相适应的财政扶贫项目资金管理机制，实行由村级初验、乡镇负责验收的报账体制。在涉及规模化的品类上可采取农户签字确认（增量奖补资金中扣减）、乡镇或村集中采购、县采管部门备案机制，其他的（如：涉及数量较少的品类、易损坏的品类、风险较高的畜禽养殖及个性化产品）一律实行增量奖补、先建后补，乡镇分阶段验收后“一卡通”直补到户，以便解决贫困户产业发展的个性化需求、急需资金和腐败风险防范。

　　（二）进一步统筹资源增强活力。要使贫困对象脱贫，必须切实增强其自身造血功能，除加大劳动力转移与技能技术培训提高贫困对象自身素质外，更需要进一步加大涉农项目资金的统筹整合力度，围绕贫困对象脱贫和脱贫后持续稳定增收给力，用好用活涉农资金、产业周转金、扶贫小额信贷等解决贫困户发展资金短缺问题，充分发挥龙头企业、专合组织、专业大户的示范带动作用，加强市场对接、营销服务体系建设，进一步激发贫困对象发展的活力。

　　（三）进一步推广形成长效机制。“增量奖补法”产业扶贫模式更多的采用的是现金直补方式，对于那些墨守“不怕患贫、就怕不均”的意识是一个冲击，对于个别贫困对象不够精准的地方可能会产生一些矛盾，这就需要进一步“精准对象”，加大“扶贫是特惠政策而非普惠政策”等相关扶贫政策的宣讲，还需要因地制宜确定适合发展的产业类别与奖补标准。建议每个村第一次下达产业扶贫资金贫困人口人均不少于800元，太少了发挥的作用不明显，对第二批次下达的产业补助资金应坚持上总量与促使已有规模发挥效益并重的奖补原则，促使规模较小的户扩大规模，使规模较大的户注重中后期管理达到效益最佳化。

　　目前，因贫定额、自主定业、分类定标、增量挣补、干好再奖、不干不补的产业扶贫“增量奖补”机制获得了尖场坝村老百姓的一致赞同。我们认为这种模式是值得普遍推广的，从制度设计上倒逼发展、突出增量、注重成效，他能最大限度地调动贫困户自主发展的积极性，充分发挥在脱贫攻坚中的主体作用，真正落实因户施策、量身订制、精准滴灌，充分激发贫困户自我发展的内生动力。今后，我们将在试点的基础上进行普遍推广，在不断的实践中深入探索、总结提炼，以利于行成更加系统、规范、实用的长效机制。