用统筹城乡发展理念推动“全域巴中”规划和四级城镇体系建设纪实

      2011年9月底，市第三次党代会明确提出“统筹城乡、追赶跨越、加快发展”，建设“两地两区一中心”战略目标，为巴中的全面发展指明了方向。会议要求，城乡规划工作必须发挥引领发展、指导建设的龙头作用，全面树立“全域巴中”的理念，坚持规划以人为本、城乡一体，构建产业聚集、全面覆盖的规划体系。“全域巴中”理念由此扎根巴中大地。

        为认真落实市第三次党代会精神，我市迅速积极组织专人编制《“全域巴中”空间发展战略规划》。次年4月，成都市规划设计研究院承接了《“全域巴中”空间发展战略规划》的编制工作，该规划旨在全面落实党代会精神，响应市委、市政府的战略意图，深入贯彻“全域巴中”理念，将巴中主城区、全市两区三县、各级镇村分为“四级”来作为“一盘棋”，以空间为载体，实现各类资源的优化统筹配置，成为今后一段时期内指导巴中全市域城乡建设的纲领性文件和编制相关专项规划的重要依据。

        “‘全域规划’将市、县、镇、乡、村作为一盘棋，统筹配置各类资源，提高效率、保障公平。”市规划局总规划师张明说，“这是结合巴中实际，形成的城乡一体的规划蓝图，为我市统筹城乡发展提供了战略性指导。”

        1980年以来，巴中城乡收入比及城乡支出比均经历了一个先增大后减小的过程，到2011年，城镇居民人均可支配收入14609元，比上年增长15.8%，农村居民人均纯收入4667元，增长21.3%，城乡收入比为3.13，高于全国与四川省的平均水平。城镇居民人均生活消费性支出11226元，增长15.8%，农村居民人均生活消费性支出4298元，增长9.9%，城乡消费比为2.61。由此可见，巴中城乡差距较大，农村居民生活质量不高。

        仅就当时的巴中老城而言，在不足十五平方公里的土地上，就汇聚了近35万人口。巴中设地建市不足二十年，人口稠密、交通拥堵，城市功能不全，在巴城已经相当突出。

        教育资源配置不均衡，基层医疗建设投入不足、基层卫生人员的组成与医疗水平分布不合理，全市各级各类文化设施较缺乏，外出务工人员数量大，留守儿童较多，儿童福利设施不足，社会保险体系不够完善，尤其是镇村级保险体系有待完善……

        诸多现实问题，摆在了新一届市委、市政府一班人面前。要走出一条贫困地区加快发展的新路子就必须紧紧扭住城乡一体化发展这根“绳”。市第三次党代会以来，我市以“多点多极支撑”为指导，深入优化四级城镇体系，将中心城区、三个副中心城市以及具有发展潜力的新城作为增长极，将特色镇作为增长点，做强经济梯队，带动市域全面发展。

        2011年3月，市委书记李刚履新巴中，便轻车简从，在不到一个月的时间里，不下数十次，几乎走遍了巴城周围的每一条小路、每一个山头。人们发现，巴城老城区虽地势受限，但往东跨过枣儿垭，兴文、清江连同奇章坝等连成一片，地势较为开阔；往西翻过西华山，就是经济相对发达、人口比较集中的恩阳镇。

        “巴中经开区是‘一城两翼’的重要一翼。它的建设，是巴中实现科学发展、跨越发展的最好机遇，承载着巴中人千百年来的梦想。我们要主动融入成渝西，在思想、规划、产业、项目、干部等方面加强对接，加快推进‘一城两翼三副五廊’的空间布局，实现追赶跨越、加快发展。”市委书记李刚高屋建瓴描绘了巴中统筹城乡发展蓝图。

        为此，“一城两翼”的巴城城市空间布局呼之欲出，紧接而来的是“三副五廊”。2012年2月，市委书记李刚在接受某省级报刊采访时将该理念托盘而出。他说，巴中未来的城市空间形态确定为“一城两翼三副五廊”。“一城”指巴城主城区；“两翼”指兴文新区和恩阳新区；“三副”指平昌、通江、南江县城3个副中心；“五廊”指巴广（元）、巴南（部）、巴达（州）、巴汉（中）、巴万（源）五条大廊道。在3至5年内，兴文新区将建成为一座产业新区、宜居新城，成为巴中开放型经济先导区、“两化”互动示范区、现代产业集聚区和生态宜居都市区。兴文、恩阳两大新区建成后，巴城建成区面积将达80平方公里、城市人口80万，成为川东北重要的中心城市。

　　第一级城镇体系：1个中心城区，人口规模80—100万

        在巴中市城市总体规划图上，可以看到整个巴城的未来。“一城两翼”的空间布局，就像一只雄鹰：沿巴河而建的巴城老城区是这只雄鹰硕壮的身躯，而东部新城——巴中经开区和西部新城——恩阳新区分别构成了这只雄鹰丰满的羽翼。

        2011年以来，我市以新型工业化、新型城镇化为主导，“两化”互动，“三化”联动，全面加快城市建设步伐。一年多来，巴中经开区建设大力推进，巴城南北环线顺利开工，回风大桥、麻柳湾大桥、西华山第二隧道、陇桥立交、城市风貌改造等一大批重点项目齐头并进，让这只健壮的雄鹰振翅欲飞。

        大机遇面前，需要大手笔。市委、市政府“落子布局”明确清晰：围绕西接东拓战略部署，按照“把城市实力做强、规模做大、功能做优、环境做美、管理做精”的思路，加快城市化进程，构建支撑巴中跨越发展的城市体系。

        “巴城老城区现有人口35万，巴中经开区按照25万人口进行规划建设，恩阳按20万人口规划。届时，将按照‘现代山地森林公园城市’定位，再造一个巴中城，让现有城市面积、人口扩大至少一倍。同时，在新城建设中，尤其注重产业发展。”市规划局局长李仕科介绍说。

        2011年，在中杨干道杨家坝段施工现场，“精细组织建好巴中市政，严格管理展现中交风采”的横幅标语在晨曦下格外醒目。中交二航局的施工人员正指挥着大型挖掘机舒展着有力的长臂，一辆辆工程运输车来回穿梭。在这里，他们将建成一条几十米宽的大道，把巴城老城区和正在全力推进建设的巴中经开区连成一体。

        几个月前，这里还是一片密密匝匝的低矮农房，是典型的城郊结合部。如今，在巴城城市建设总体规划中，由江北到中坝的中杨干道，中坝到江南的中杨大桥，以及通往巴中经开区的主干道都将在这里交汇。届时，杨家坝将成为巴城最重要的交通枢纽连接地之一。

        作为学者，邱鹏飞认为，巴城“一城两翼”的城市空间架构是典型的点状布局，完全符合巴中山地特征。各个点的发展可以独具特色，点与点之间有通畅、快捷、便利的快速通道相连，解决好人流、物流等相关问题，使之成为有机整体。

        和巴中有着相同地理条件的直辖市重庆，地处长江上游经济带核心地区，是中国政府实行西部大开发的重要中心城市，国家现代制造业基地，以及长江上游地区金融和创新中心。重庆是大城市带大农村的山地城市，2007年6月7日，国务院批准重庆为统筹城乡综合配套改革试验区，允许其积极探索城乡统筹经验，先试先行。

        经过5年的城乡统筹摸索与实践，重庆市城乡收入比由2007年的3.6:1降低至2011年的2.4：1，至2012年，重庆市工业化水平达到49.44%，城镇化率已超过50%，实现了城镇常住人口超过农村常住人口的重大转折。重庆市通过对市场要素的改革，把城市生产要素与农村土地、人力等资源融为一体，进行现代化开发，利用大城市的引擎效应，实现了农村地区的跨越发展。

        由重庆城乡统筹实践经验可以看出，通过发挥都市圈的辐射聚集作用，并充分发挥次级经济中心的传递作用，以小城市经济发展为落脚点，以乡镇工业发展为核心，带动3大农村地区发展劳动密集型非农产业，能有效地实现工业化带动城镇化共同发展。

　　第二级城镇体系：3个副中心，平昌、通江、南江县城，人口分别为30万、20万、20万

        2011年，巴中城镇化率达到31.3%，进入城镇化中期；人均GDP1653.5美元，进入工业化初期。巴中的城镇化在很大程度上领先于工业化，巴中的城镇化并不是靠自身的工业化来驱动的。

        我市城镇体系现状为1个中等城市、3个小城市、188个乡镇。城镇化水平普遍较低且区域化差异明显。巴州区城镇化率领先为41.46%，其余三县水平相当，平昌、南江、通江的城镇化率分别为23.27%、23.26%和22.26%。除中心城区、县城及紧邻周边的乡镇城镇化水平较高外，其余乡镇的城镇化水平均较低，城镇化率大多在10%以下。同时，镇平均城镇人口3951人，乡平均城镇人口仅为714人，反映出乡镇集聚能力较弱。

        省委在深刻审视发展变化的四川省情的基础上，着眼于推动四川加快向全国经济强省跨越，提出构建“多点多极支撑”区域发展格局的重大战略，变单极支撑为多点多极支撑，即在提升首位城市的同时，着力次级突破，支持指导有条件的市州加快发展，形成强有力的市州经济支撑；夯实底部基础，推动少数民族地区、贫困地区和革命老区跨越发展，从而形成首位一马当先、梯次竞相跨越的生动局面；以发展城市群和经济区为载体，有效带动和支撑区域经济发展，“多点多极支撑”发展战略明确提出推动巴中所处的川东北经济区加快发展，构建成渝经济区东北部新兴增长极，并鼓励巴中市做大经济总量，力争达到1000亿元。

        巴中坚定发展信心，在实施“多点多极支撑”战略中找准定位，充分发挥优势条件，坚持走跨越发展之路。同时省委也为巴中这一革命老区成为支撑四川省大力发展的市州经济梯队之一、川东北城市群的区域中心城市之一带来了特殊的政策支持，提供了强有力的发展机遇。

        要实现多点多极支撑发展战略，就要构建城乡一体的城镇体系。基本建成一座大城市和三座中等城市，打造一批特色鲜明、聚集力强、带动力大的特色镇和中心村，形成紧密衔接、布局优化、统筹发展的现代化的城镇体系。

        以平昌县城为例，平昌县着力于打造高端商贸精品城市，以绿色农副产品加工为主导，制造业为重点，协调发展旅游产业，展现出了“活力新城”的总体形象。

        平昌规划大力发展高端商务办公、精品商业、公共管理等生活性服务业及物流仓储等生产性服务业；提升传统制造业（包括酿酒业江口醇、小角楼）生产效率，加快向“规模化、产业化、品牌化、园区化”发展，并增强对本地原材供应、农产品种植（优质水稻种植）等上游产业发展的带动作用。

　　第三级城镇体系：181个小城市、特色镇、一般乡镇

        2012年4月，为进一步发挥重点镇和中心村在统筹城乡发展、加快推进新型城镇化进程中的重要作用，由市委办、市政府办联合发出了加快2012年重点镇和中心村建设的通知。要求在全面继续抓好已启动的8个重点镇（巴州区柳林镇、水宁寺镇，南江县长赤镇、沙河镇，通江县广纳镇、诺水河镇，平昌县元山镇、驷马镇）建设的同时，新启动建设12个中心村（巴州区水宁寺镇三皇村，柳林镇玉金村，玉堂办事处苏山村；南江县东榆镇跃进村，沙河镇红光村、将营村；通江县新场乡红岩村，沙溪镇王坪村，诺江镇高明村；平昌县驷马镇创举村、当先村，灵山乡民意村）。

        “巴中重点镇和中心村的打造，就是从那个时候步入了新的高潮时期。”市委统筹办一名工作人员告诉记者。

        记者从《巴中市城市总体规划（2011—2020）》中的规划城乡体系及其与总规对比表中查阅到，第三级城镇体系包括：驷马新城、铁佛新城、长赤新城等3个小城市（新城），柳林镇、渔溪镇、永安镇等13个特色镇，以及兰草镇、坦溪镇、枣林镇等165个一般乡镇。

        铁佛镇位于通江县南部低山区，距离通江县城约27公里、平昌县城约50公里。截至2010年，铁佛镇场镇面积3.7平方公里，常住人口18210人，GDP达到1.3亿元，城镇化率达到41.11%，已接近巴州区平均水平，且高于周边乡镇。

        场镇设施配套完善，城镇化品质较高，设有完全高中、中心小学各1所，中心卫生院1个（一级甲等），社区医疗卫生服务站1个。场镇聚集工业企业共15家，主要从事优质粮油、畜产品和林产品的初、深加工，物流企业2家。辖区内多个村形成了果蔬、水产、家禽等特色农业基地。铁佛镇通过发展产业直接带动了周边6个乡镇的经济发展，对外围7个乡镇有辐射作用。

        “铁佛镇的发展成就说明了，在山区通过完善配套服务设施将有效地吸引人口及产业的聚集，同时实现以镇带村，辐射带动周边乡镇发展的作用。”市规划局村镇规划科科长程朝勇说。

        对于城市而言，产业的发展能强有力地推动人口向城市集聚，即优先做大城市，做强中心，以吸引城市周边农村劳动力向城市转移；对于乡镇而言，公共服务设施配置对于农村人口流动有重要的引导作用。

        结合人口流动趋势，巴中的城镇化重点突出了新区、园区、社区“三区”统筹建设。以新区建设为推进新型城镇化的第一抓手与形成“增长极”的重要支撑，加快拓宽城区发展空间，加快中心城区“一城两翼”建设，促进“‘两化’互动、统筹城乡”协调发展，高品质建设现代化新城；在新区建设中深入落实产城融合理念。以园区建设为重点突破，集中资源高标准建设，集中力量招商保障后续发展，培育经济增长点。在产业规划中进一步强调园区建设中资源的集中投放，引导集聚规模化发展，并明确产业导向，为后续招商提供指引；同时围绕重点镇、中心村和居民聚居点，推动园区与社区同步规划、同步发展、同频共振、产村相融、产村一体，相得益彰，加快规划发展各类农村产业园区，宜农则农、宜工则工、宜商则商，让聚居的农民有强有力的产业支撑。以社区建设提高城乡居民的生活水平，彰显地域山水及文化特色，在城市建设中增加城市社区建设的相应内容和要求，在农村新型社区建设中进一步强化因地制宜的建设方式，凸显特色。

        “城镇化是伴随着工业化进程的推进和社会经济的发展，人类社会活动中农业活动的比重下降，而非农业活动的比重上升的过程。城镇化水平则是反映一个地区经济实力和现代化程度的重要衡量标准。”成都市规划设计院高级工程师、注册规划师曾九利告诉记者，“通过完善基础设施配套，加快工业化进程，利用大城市带动大农村共同发展，并集中有效的投放各类资源，是提升城市化水平的有效措施。”

　　第四级城镇体系：约180个中心村和聚居点

        记者从《巴中市城市总体规划（2011—2020）》中的规划城乡体系及其与总规对比表中查阅到，第四级城镇体系包括约180个人口小于0.5万的中心村。

        2013年10月9日，在平昌县元山镇中岭村，一座座农家小院错落有致，朴素、自然，掩映在冬日暖阳映照的山水之间，配套完善的公共基础设施，让生活在这里的老百姓享受到与城里人一样快捷、方便的公共服务。

        中岭村聚居点村民葛永兰在自家新房里开了一家农家乐，这天一大早她就忙得不亦乐乎。大锅里油烧得滚烫，女儿罗玉容蹲在灶下添柴，两个侄女一人帮忙切菜，一人手持铲子炸汤圆。厨房里，几个妇女有说有笑地忙着手中的活儿。

        在葛永兰家的厨房里，各式碗碟不下十余套，厨具一应俱全，厨房和饭厅之间还像城里人一样做了精致的隔断。三个煤炉火势正旺，锅边窜出袅袅烟雾，揭开锅盖，烧白、蒸牛肉、蒸排骨一样也不少，芹菜、大白菜、土豆丝……各色新鲜农家菜也统统上了案板。

        走进灶台一看，一罐标有液化石油气的气罐上，一根管道直接通上了煤气灶，头顶上的“荣事达”牌抽油烟机不停地吸着油烟。“我家安装这套煤气灶，连气带罐花了355元。换气的就在镇上有个专门的液化气站，一罐气不太满收140元，县城里的气罐要足些，每罐多10元。”葛永兰说。

        “城里人到农村来耍，都想吃口柴火饭。现在虽然修了这么好的楼房，条件大大改善了，但农家乐还是要办出农家特色来！”葛永兰乐呵呵地说，“除了炒菜，我一般不用煤气，饭都是用的大铁锅蒸，还要蒸出锅巴来才好吃呢！”葛永兰一手接过大侄女递上的土鸡蛋，一边和记者聊着，一边用筷子搅拌着鸡蛋。

        打开水龙头，压力十足的自来水哗啦啦流得欢快。冲了冲筷子，葛永兰继续说：“一直以来，中岭村人就靠吃大水井里的水，天再干旱我们都不缺水吃。”在葛永兰女儿罗玉容的带领下，我们走过了一排联栋“小别墅”，中岭村的这口大水井就修在了位于村口的堰塘边上。罗玉容说：“去年建新居，村上用砖给这口井盖了一间房，用来保护水源和水质。”她用手指向水井边的水压泵说，“那儿还修了4座洗衣台，村民可以洗衣服，用水全免费。”

        慢步走回葛永兰家的院子，村里的水管员葛必庄进了门。他手里拿着个小本子，穿过葛家厨房，走到装在屋外一角的水表旁，打开表盖边记边说：“每吨水2元，葛永兰这月用了10吨水，水费共计20元！”

        中心村在建设选址上，依托产业，靠近乡镇产业区、规模化农业产业片区或旅游服务点。服务半径为乡镇建设区以外的农村地区，根据小学的服务半径及人口密度分区确定中心村选址，进行统筹配置，作为乡镇服务的重要补充。同时要求，避让地质灾害易发区和生态保护区，少占用优质耕地和林地。

        在全市中心村和聚居点的建设过程中，坚持统筹推进“巴山新居”工程，凸显巴山民居特色，以公共服务设施为中心，采用组团化布局模式，各建设组团应尽量靠近，尽可能采用集约化建设以减少基础设施投资。坚持宜聚则聚、宜散则散，突出依山就势、错落有致、聚散结合，形成独具特色的巴山新居与社区文化。

        记者在采访中了解到，大多数中心村和聚居点的建设打破了行政边界，以互补共享的公共服务模式，依托中心村设立新农村综合服务体，并制定出配置标准。

        “保障社会公共服务的城乡均衡发展，缩小城乡生活水平差距，是城乡统筹工作的重要方面。除了保障公共设施的合理化配置外，还应根据巴中市的实际特点，探索促进城乡服务水平均衡发展机制。”市委统筹办工作人员告诉记者。