发力“十二五” 共同富裕路
面对民生历史欠账大、诉求增长快、利益博弈多的改革背景，中国将如何在民生优先的发展战略下，展开一幅就业路更顺、钱袋子更鼓、保障网更牢的民生画卷?
如果说“五年规划”是一个记录中国梦想的标识，那么“十二五”规划就记载了中国改善民生的诚意和努力。
在这样一份经济社会事业发展的纲领性文件中，人们既看到“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”、“坚定不移走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民”的宏观论述，又能捕捉到“努力实现居民收入增长和经济发展同步”、“把促进就业放在经济社会发展优先位置”、“推进基本公共服务均等化”等微观目标。
就是在这个既宏远又具体的“十二五”规划部署下，越来越多的普通人得以从经济发展中受益，进而追求人生出彩的机会。
站在“十二五”收官之年遥望“十三五”，面对民生历史欠账巨大、民生诉求增长迅速、利益博弈复杂多艰的改革背景，中国政府将如何在民生优先的发展战略下，展开一幅就业路更顺、“钱袋子”更鼓、保障网更牢的民生画卷?
民生改善加速度
“十二五”以来，民生改善的提速，成为一大亮点。
物价基本稳定。据国家统计局数据，2014年全年居民消费价格比上年上涨2%;而在“十一五”末的2010年，全年居民消费价格同比上涨3.3%。在国家统计局局长马建堂看来，2%的“物价涨幅比较低，老百姓得到了低物价上涨的实惠”。
就业更为充分。2014年年末，全国就业人员77253万人，比上年末增加276万人，其中城镇就业人员39310万人，比上年末增加1070万人。另按人力资源和社会保障部(下称人社部)统计口径，2014年城镇新增就业1322万人，超额完成1000万人的任务，并创出新世纪以来的最高值。此外，人们更感受到，在多项释放市场活力的改革举措问世后，神州大地正涌动着一股当“小老板”、端“新饭碗”的创业热潮。
收入更为均衡。据国家统计局数据，2014年，全国居民人均可支配收入达到20167元，实际增长8%，其中农村居民人均可支配收入实际增长9.2%，不仅大大跑赢CPI，更跑赢了GDP。尤为可贵的是，城乡居民收入差距进一步缩小，居民收入占国民经济初次分配的比重进一步提高。
社保更为健全。养老、医疗的保障网覆盖全民、保障房建设全面推开、棚户区改造投入持续……多项民生改革措施的落地，不仅让更多人得以分享改革发展的成果，也为居民消费解除了后顾之忧。
国家行政学院社会治理研究中心主任龚维斌告诉《瞭望》新闻周刊，“十二五”期间，国家在保障和改善民生方面呈现4个特点：
一是坚守“底线思维”。所谓“底线思维”，就是保基本、补短板，给予兜底性福利。龚维斌说，中国是一个大国，发展不平衡，多做雪中送炭的事情，少做锦上添花的事情，是新一届政府上台后的主要思路，近几年政府相继出台的低保、大病救助、保障房、扶贫开发等措施无不体现这一特点，其用意就是力争“不让一个人掉队”，尽量让更多人从改革发展中获益。
二是政策着眼公平。2014年全国居民人均可支配收入中位数17570元，比上年名义增长12.4%，快于居民收入的平均增速，这意味着收入差距有所缩小。同时，农村居民收入增幅已连续5年超过城市居民，城乡收入差距继续缩小。
此外，国家在社会保障制度的城乡统筹方面迈出很大步伐。2014年，根据整合城乡居民基本养老保险制度的要求，国务院决定在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。一些地方的城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度也在“并轨”之中。
曾经“寒门难出贵子”，近年，国家下力气解决进城务工人员随迁子女在公办学校平等接受义务教育的问题，并启动实施农村学生单独招生、地方重点高校招收学生专项计划，拓宽农村学生就读重点高校的升学渠道，又扩大实施农村贫困地区定向招生专项计划，进一步提高重点高校招收农村学生比例。
三是保障水平不断提高。自2014年7月1日开始，农村基础养老金最低标准提高至每人每月70元，在原来55元的基础上提高了15元。政府对城乡居民基本医保的补助标准从2008年的人均80元，提高到2014年的320元，2015年政府工作报告承诺再次提高到380元。人均基本公共卫生服务经费补助标准从2009年的人均15元，提高到2014年的35元，2015年政府工作报告计划再次提高到40元。
四是公共服务的可及性、便捷性在提升。龚维斌说，近几年，不仅公共服务设施建设取得显著进展，而且在资源配置方面也更加科学，不少地方尝试打造15分钟便民生活服务圈，通过建设政务服务大厅，把劳动、民政、医保、综治、房管、计生等各项民生事务的窗口集中在一个大平台，让市民进一扇门就可办全部事。
五大差距亟待拉平
尽管取得一些成就，但在公众对福利的增长需求近乎“刚性”的背景下，民生的改善距离公众的愿望仍有落差。
一是居民收入尤其是劳动者收入在国民收入分配中的比例仍然不高。我国国民收入分配格局中政府、企业得到的收入部分明显偏高，居民所得份额偏低。特别是近年来，劳动报酬占GDP的比值呈下降趋势，说明劳动力在收入分配中的重要性在降低，而这个比重越高，则表明劳动者的工资性收入在国民收入的初次分配所占份额越大，社会分配越公平。对此，全国人大代表、中国社会保障学会会长郑功成说，从世界工业化进程看，我国劳动者报酬的成本偏低，如果不扭转这种格局，民生就得不到保障和改善，消费也就不可能稳步提升，最终反过来一定会损害经济的可持续发展。
二是收入差距仍然偏大。基尼系数是衡量居民收入差距的一个重要指标，按照国际通行标准，基尼系数在0.3--0.4属于相对合理区间，大于0.4则表明收入差距较大。统计数据显示，近年，我国基尼系数有所下降，2014年，全国居民收入基尼系数为0.469，是2003年以来的最低值，但仍属明显偏高状态。
三是与民争利的问题仍然存在，藏富于民进展有限。中央党校科社教研部副主任吴忠民向《瞭望》新闻周刊分析说，藏富于民的要旨在于消除或缓解过大的贫富差距现象，鼓励民众积累财富，让财富向民众倾斜。但在目前，由于存在二次分配调整力度不足，收费项目名目繁多等情况，阻碍了民生改善。
四是公共投资青睐“高大上”项目还没得到根本解决。吴忠民认为，有的地方政府在“民生”支出的名目下，把城市豪华广场、城市地铁、大剧院等方面的支出，一股脑全都算作民生投入。而投资一些所谓的高档次、大项目，不但会挤占大量公共资金，减少真正的民生支出，妨碍现有民生状况的改善，而且还会由于大量举债，透支大量未来的公共资金，造成政府的巨额负债，延误未来民生的改善。因此，特别需要防范将民生内容无止境扩大，尔后借民生之名大搞政绩工程、形象工程、面子工程的情况。
五是与国际水平比较，民生支出虽然大幅增长但仍存在较大差距。目前，我国用于教育、医疗、社保和就业等方面的民生支出占全国财政支出的三成多，而发达国家一般在50%--70%之间。
国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯告诉《瞭望》新闻周刊，如果社会对民生诉求的增长速度超过了公共服务提供能力的增长速度，就会产生矛盾。“在财政能力尚不雄厚的情况下，至少可以先把历史欠账补上，同时逐步改善公共服务的质量，动态把握‘能力’与‘诉求’之间的平衡。”
破除制约关键仍在政府
受访专家指出，中国现阶段的民生之所以仍存在一定差距，是由政府职能定位、公共投入取向等多种因素综合造成的。
政府职能定位要调整。吴忠民说，政府最重要的职能之一是改善民生。为了做到这一点，政府定位必须是公共服务型政府。而在一定时期内，不少地方政府扮演的是一个“经济型政府”的角色，这就必然会轻视、延误民生的改善。在一些地方领导的心目中，GDP是唯一的，那么他自然就会漠视民生。
公共投入取向待平衡。龚维斌说，政府的主要财力应当用于保障和改善民生，保障基本公共服务，促进公共服务均等化，建设服务型、民生型政府，这也意味着，公共财政的支出结构需要进行必要调整，把公共财政的支出更多投向医疗、教育、养老等公共服务领域。
吴忠民特别强调，民生投入需要遵循三个优先原则。一是就公共投入总的顺序结构而言，应当以民生问题为优先。二是就民生本身的公共投入顺序结构而言，应当以基础民生问题为优先。三是就基础民生的公共投入顺序结构而言，应当以底线民生问题为优先。在吴忠民看来，“在改善民生的过程中，只要遵循了这样三个优先原则，就不仅能够获得必需的、同经济发展水准以及财政收入水准相适应的改善民生的公共资金，而且能够让用于改善民生的公共投入产生边际递增的、最大化的积极效应。”
央地财权、事权需理顺。龚维斌说，我国政府分为中央、省、市、县、乡镇五级政府，依照当前的税收制度，中央税收收入在全国税收收入中的比重越来越大，地方税收收入的比重越来越小。而从财力分配结构看，中央财政好于省级财政，省级财政又好于市、县级财政，中央与地方之间财力分配出现纵向不平衡。地区之间财力分配则出现横向不平衡，许多经济不发达地区财政捉襟见肘。由于长期以来，在保障民生方面，采取的是“谁家孩子谁抱去养”的方式，结果越是基层的政府，其财力越缺乏，越难满足公共服务的要求。因而，现在的共识是，越是最基本的公共服务，越应该由最高层的中央政府来兜底。
在汪玉凯看来，目前央地之间财权、事权划分不尽合理。在一些欠发达地区，地方政府用四成的财力承担着六成的事务，加之不少地方土地财政依赖严重，无力向民生领域倾斜。汪玉凯表示，需要通过增加常规性转移支付，减少专项转移支付等措施，以遏制“跑部钱进”等畸形现象，缓解基本公共服务均等化的困难。
简政放权存不足。全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长 迟福林 说，简政放权是本届政府的最大亮点，在理顺政府与市场关系、激发市场活力上取得显著成效，并成为近两年稳增长的重要因素。 当前，在增长、转型、改革高度融合的背景下，深化以简政放权为重点的政府改革，有利于激发经济活力，有利于促进经济转型升级，有利于带动其他各项改革。下一步，如何在大幅减少行政审批事项的基础上，推进行政权力结构改革，就成为政府改革向纵深推进的重点。
迟福林表示，2014年第四季度GDP同比增速放缓至7.3%，创2009年一季度以来新低。另一方面，经济结构升级的态势初步形成。2014年全年GDP增长7.4%，而工业增长7.3%，服务业增长8.1%。2014年，服务业增加值占GDP的比重达到48.2%，创历史新高。
迟福林说：“这‘一高一低’表明，我国经济增长的动力机制正在发生历史性变化，服务业开始成为我国经济增长的主要推动力。”因此，在迟福林看来，顺应我国迈向服务业大国的历史节点，把握增长、转型与改革的主动权，就需要在中央和省级政府层面全面推行负面清单管理，并将负面清单管理作为行政审批制度改革的重要目标，以负面清单管理倒逼转方式、调结构，倒逼服务业市场开放。
此外，一些地方政府受利益驱动，难以强力落实民生政策。龚维斌说，即便是现在，一些地方政府仍然怀有强烈的GDP冲动，没有真正理解“做大蛋糕”的目的和“分好蛋糕”的重要性，在一些地方政府绩效考核指标中，民生保障和改善类的指标比例甚小，并且有限的民生指标还存在重保障数量、轻保障质量，重人均水平、轻社会公平等问题。
捋清这些制约因素，“十三五”民生改善的方向已然清晰可见。
比如，尽快缩小收入差距，形成中等收入占70%--80%的橄榄形分配格局。
扩大中等收入群体有利于社会稳定。因此，继续以“保底提低、调控过高、逐步扩大中等收入群体”为主线，兼顾效率与公平，综合运用财政、税收、工资、社保等政策，用“组合拳”缩小收入差距就显得尤为重要。
再如，统筹完善社保体系，解决百姓后顾之忧，确保收入倍增的效果。
通常而言，提高居民收入水平，一方面要千方百计得让老百姓的“钱袋子”鼓起来，另一方面，也要力争减少其刚性支出，使其生活得到保障，进而敢于消费。当前，在养老保障、医疗保障已经全民覆盖的基础上，未来的重点势必落在提高保障水平，解除城乡居民后顾之忧，让老百姓收入提高的效果切实体现。
在做大“蛋糕”方面，龚维斌建议仍然坚定不移发展经济，同时鼓励社会创业，努力为社会创业、就业提供更好的环境，以创业带动就业。通过产业结构调整，支持发展对劳动力吸纳比较强的生产性服务业、文化创意产业等。因此，这就需要大力提高劳动者素质和技能，对现有教育体制进行改革，发展素质教育和职业教育，让人口资源转成人力资源优势，为经济社会发展提供不竭动力。
龚维斌说，分好“蛋糕”的要义是进一步提高公平性，使改革发展的成果为更多人分享。当前，要加大对困难人群的保护力度，搞好集中连片扶贫开发，筑牢防范社会风险的护栏。另外，还要建立与经济社会发展相适应的、动态调整的民生服务标准机制，让广大人民群众都能享受改革发展的成果。“如果不解决好这些少部分人群的社会保障问题，就可能激化社会矛盾。”龚维斌说。
