南水北调中线工程移民工作学习考察报告

  编者按： 今年7月7—11日，由省扶贫移民局党组书记、局长张谷带队，率资阳市、乐山市、甘孜州、阿坝州、凉山州等五市（州）政府分管领导、扶贫移民局负责人，以及省扶贫移民局有关处室负责人组成的考察团，赴河南、湖北2省4市对南水北调中线工程移民工作进行了学习考察，取到了真经，学到了真招。考察团回川后，对两省移民工作取得的成功做法、先进经验和重要启示进行了总结提炼，并就开展好新阶段我省水利水电工程移民工作进行了深入思考，提出了工作思路、建议和举措，形成了《南水北调中线工程移民工作学习考察报告》。

南水北调中线工程移民工作学习考察报告

为学习南水北调中线工程移民工作先进经验，经请示省领导同意，今年7月7—11日，由省扶贫移民局党组书记、局长张谷带队，率资阳市、乐山市、甘孜州、阿坝州、凉山州等五市（州）政府分管领导、扶贫移民局负责人，以及省扶贫移民局有关处室负责人共16人组成的考察团，赴河南、湖北2省4市进行了历时5天的学习考察。考察团先后参观了4个移民安置点和移民新村，考察了南水北调中线工程陶岔渠首工程和丹江口水库，并分别与两省移民部门、长江设计院、有关市县和乡镇政府、村两委以及部分移民进行了座谈。5天来，考察团一路看、一路听、一路议、一路比，在学习考察中思考问题，在座谈交流中研讨工作，开阔了眼界，学到了真经，受到了震撼，收获颇丰。

一、概况与成效

南水北调中线工程，包括丹江口水库工程和水渠工程两部分。丹江口水库1973年建成，坝高162米，正常蓄水位157米，总库容174.50亿立方米。2009年大坝加高到176.60米，正常蓄水位提高到170米，总库容达290.50亿立方米。水渠工程从河南省南阳市淅川县陶岔渠首引水，一路北上至北京市团城湖，全长1277公里。丹江口水库淹没影响涉及河南、湖北2省6个县（市、区）、40个乡镇、441个村、2372个村民小组，淹没影响区土地面积307.70平方公里、城集镇15座、企事业单位585家、工矿企业161家以及若干专业项目。至规划设计水平年（2013年），丹江口水库生产安置人口28.30万人，总搬迁安置人口34.50万人（河南省16.30万人、湖北省18.20万人），迁建城（集）镇16座，移民安置补偿总投资473.53亿元。

面对艰巨繁重的搬迁安置任务，河南、湖北两省以高度的政治责任感和历史使命感，仅用两年左右的时间（2010—2011年）就全面完成了丹江口水库移民迁安任务，其中2011年完成搬迁安置19万人，年度搬迁安置强度在国内和世界上均创历史纪录；共配置生产用地45.70万亩，高标准建设移民集中安置点或移民新村649个，建设房屋9万余户1200多万平方米，同步完成规划迁建的城集镇、工矿企业、专业项目、文物保护等项目，圆满实现了“不漏一人、不伤一人、不亡一人”的移民搬迁目标，做到了有序搬迁、平安搬迁、和谐搬迁。移民安置质量整体较高，移民的生产生活条件相对于搬迁前大为改善。湖北省库区外迁、内安移民搬迁后的人均住房面积分别达31.30平方米、41.49平方米，超搬迁前10.33平方米和20.52平方米。河南省安置点移民新村建设成后，移民群众的住房美观，生产设施配套，生活设施齐全，公益设施完善，已成为当地新农村建设的示范村，整体水平超过当地农民10年以上。2013年8月，丹江口水库顺利通过了蓄水前国家验收，具备水库蓄水条件。南水北调中线工程丹江口水库移民搬迁安置时间之短、任务之重、强度之大、难度之高，举世罕见，创下了世界水利移民史上的奇迹，创造了丹江口水库移民模式，得到了国务院领导、南水北调办等相关部门、专家学者的充分肯定和高度评价。

二、经验与启示

河南、湖北两省在推进南水北调中线工程移民工作特别是搬迁安置工作过程中，探索积累了许多成功做法和先进经验，对我省水利水电工程移民工作具有重要启示和参考价值。其主要经验和启示我们归纳为“八个结合”。

（一）坚持党政高度重视与科学规划相结合。河南、湖北两省党委、政府将丹江口水库移民搬迁安置作为重大的政治任务，作为“一号工程”、“一把手工程”和“一票否决工程”强力推进。在总体要求上，两省自我加压，分别立下了“四年任务、两年完成”和“四年任务、两年完成、三年扫尾”的军令奖。在组织领导上，两省各级党委、政府均成立了高规格的移民迁安工作领导机构，实行“准战时”体制。河南省成立了以省委副书记任政委、分管副省长任指挥长的迁安指挥部，从25个省直部门抽调30多名得力人员集中办公，统一指挥迁安工作。在工作机制上，实行了移民迁安逐级分包工作制，省上成立包县工作组，市包县、县包乡、县乡干部包村包户，开展驻村蹲点，一包到底。从上到下运转高效的组织指挥体系，为打赢移民迁安硬仗提供了坚强的组织保障。在规划编制上，两省突出以人为本理念，高起点、高标准编制了移民安置与后续发展规划。移民安置规划在翔实的实物调查的基础上，充分考虑地理区位、发展水平、土地资源等因素，采取多指标综合评分法对迁出地与迁入地进行科学排序、有效对接，同时统筹规划安置点的路、水、电等基础设施和教育、卫生、文体等公共服务设施建设，确保了规划的科学严谨、合理可行。在两省移民迁安的全过程，移民对实物调查结果信服，对安置方案认可，对迁入地满意，移民安置规划没有作重大变更，基本上是按既定规划平稳实施的，为丹江口水库移民迁安工作提供了坚实的技术保障。

（二）坚持移民搬迁安置与经济发展相结合。两省注重将移民搬迁安置与新型城镇化和新农村建设相衔接，着力打造移民新型社区、幸福美丽新村，致力于通过搬迁让移民过上好日子。在移民安置上，突出以农为主、以土为本，使移民长远发展有保障。比如，两省生产用地配置就增列了20多亿元的调地费，保证外迁移民安置生产用地标准高于原库区标准（旱地1.4亩/人或水田1.05亩/人）。尤其在用地规模上，专门按配置耕园地面积的6%预留集体土地，主要用于远期人口增长的建设和发展用地。同时，两省狠抓资源整合，协调各行业支农惠农政策和资金优先向安置区倾斜支持。河南省36个省直部门倾斜支持移民安置市（县）资金达50多亿元，直接帮扶资金20.29亿元。其中，财政部门给每个移民新村安排50万元的基础设施建设资金，农业部门安排农业结构调整资金750万元支持发展特色产业，国土部门将移民生产用地纳入土地整理范围，交通部门安排每公里10-15万元的专项资金补助移民安置点对外连接道路建设，卫生、林业、体育部门分别给每个移民村安排资金5万元，支持其卫生室建设、环境绿化和配置体育设施。全省从耕地占用税中拿出3.30亿元用于移民建房搬迁奖励，从预备费中拿出4.90亿元对移民房屋风貌打造和生产生活等方面给予奖补。湖北省将耕地占用税反哺移民，用于远迁人口线外园地、林地及附着物的补偿补助，在移民发展项目补助、税费减免、贴息贷款等方面出台优惠政策给予支持，有力地促进了移民安置区的建设和发展。

（三）坚持营造大势与处突维稳相结合。两省围绕“大事件、大手笔、大创新、大效果”主题，充分发挥新闻媒体的主力军作用，设专栏、开专版、推重头，浓墨重彩地宣传移民工作。湖北省移民局与省委宣传部共同制定了《丹江口水库移民工作宣传方案》，长计划、短安排。多次组织中央和省级新闻媒体采访团深入库区、安置区集中报道，共刊发新闻稿件2000余篇；开展“五个一工程”宣传活动，即拍摄了一部电影《汉水丹心》，发行了一部报告文学《汉水大移民》，举办了一场专题晚会，出版了一本摄影画册，组织了一次广播电视大直播，营造了“搬迁光荣”的强大气场，很好地引导了移民群众在大势中主动响应政府号召，积极配合搬迁行动。在造势的同时，两省高度重视移民处突维稳工作。河南省实行了移民信访案件挂消号制、实行领导包案制、稳定问题集中会诊制、重点问题督查督办制，集中开展了矛盾纠纷排查化解专项行动和“三查三帮”（查找作风差距、查找资金落实情况、查找移民实际困难，帮助移民发展，帮助基层管理，帮助移民解忧）活动，切实解决了一批移民群众反映强烈的突出问题和急需办的事情。丹江口市专门抽调60名警察组成应急处突队伍，专职负责处理移民迁安中出现的急难险重问题和突发事件，确保了移民迁安期间的社会稳定。

（四）坚持移民大局意识与干部奉献精神相结合。丹江口水库移民迁安工作短时间得以顺利完成，移民是核心力量，干部是关键支撑。两省移民为了国家利益，识大体顾大局、舍小家为大家，有的甚至一搬再搬，有位老人一生为丹江口水库建设连搬7次也无怨无悔。在政府的引导下，广大移民将搬迁视为难得的发展机遇，主动参与迁建，展示了“顾全大局、舍家为国”的牺牲精神。两省移民干部带着感情和责任，全身心扑在移民工作上，进村入户与移民群众交朋友、攀亲戚、讲政策、干农活、解困难，让移民坚定搬迁信心，支持国家建设。湖北省各级部门先后调集4万多名干部投入迁安工作。丹江口市抽调了2000多名干部常驻一线，落实移民迁安“八包”（包思想动员、包政策宣传、包身份认定、包实物指标核查、包矛盾化解、包补偿兑现、包建房协调、包土地分配）任务。由于丹江口水库移民迁安工作时间紧、任务重，两省大部分移民干部长期超负荷奋战，两年内先后有20余人为此献出了生命，许多干部积劳成疾，体现了敢于担当、攻坚克难的奉献精神。

（五）坚持移民安置区位好与后扶措施实相结合。两省坚持搬迁安置和后续发展并重，在安置点规划上，坚持“三边”原则选择区位条件好、土地容量足的点，做到移民安置点尽量靠近主要道路边、城集镇周边和产业集聚区旁边，方便生产生活，使移民致富发展有条件。湖北省的外迁移民搬迁前，人均耕地面积不足0.80亩，搬迁后，人均旱涝净地达到1.50亩、集体发展用地0.10亩。河南省规划的208个移民安置点，土地、交通、水利以及地区经济发展水平都比较好，外迁移民安置点土地大多都是吨粮田，具有区位优势和发展优势。在安置点建设上，按照布局优化、道路硬化、街道亮化、环境美化、卫生净化和村庄绿化的“六化”标准，统筹规划建设基础设施与公共服务设施，切实改善了移民的发展环境，提升了生活质量。完成搬迁安置后，两省及时将精力调整到移民后续发展上来，积极带动移民发展致富。湖北省大力促进移民家庭经营向适度规模经营转变，走“公司+基地+专业合作社+农户”的路子；推动传统农业向现代农业转变，走科技农业、高效农业、绿色农业、市场农业的路子；从以农业为主向二、三产业为主转变，走依靠民间资本、金融资本发展的路子，形成了具有一定地域特色和产业特色的后续发展模式。河南省从省后扶项目资金中拿出3亿元，对移民生产发展项目进行扶持。特别是强力推进“强村富民”战略，在208个移民新村实施了“一村一品”产业发展项目，规划到2015年，2/3以上的移民村人均收入达到或超过当地居民平均水平，人均年收入实现由搬迁前的4200元增加到7300元。郑州市、县两级财政建立移民生产发展基金，按每人每年1000元标准、连续帮扶5年，帮助移民发展特色产业。

（六）坚持宣传引导与尊重民意相结合。在宣传引导上，两省狠抓移民政策的宣讲，采用院坝会、宣传单、文艺活动等群众喜闻乐见的形式，进村入户开展移民政策宣讲活动，给移民群众把搬迁安置政策讲清楚、讲明白，消除顾虑，理顺情绪，最大程度上赢得了移民的理解支持。注重移民搬迁的宣传，两省驻村工作队通过深入细致的工作，给移民讲清搬迁方案、操作流程、时间要求、奖励制度等搬迁内容，做到了家喻户晓，人人皆知。丹江口市编印了“移民搬迁注意事项36条”和移民“三字歌”工作手册，全部发放到移民手中，引导移民有序搬迁。重视生产发展的带动，移民搬迁安置后，两省充分发挥基层党组织、村干部和致富带头人的作用，积极引导移民群众尽快融入当地社会，帮助移民规划生产、发展产业，带动移民增收致富。在尊重民意上，两省坚持把维护移民的根本利益和现实的合法权益放在首位，在移民实物调查、规划编制、方案对接、住房建设、产业扶持、后续发展等各个环节上，广泛倾听移民意见，充分尊重移民意愿；在移民工程建设每完成一道程序，都邀请移民代表到现场验收，移民签字同意后，方可进行下一道程序，确保其知情权、话语权、参与权和监督权，在政策范围内最大限度地满足移民迁安愿望和生产生活发展需求。

（七）坚持移民专业力量与社会力量相结合。在移民迁安全过程，两省强化部门协作，汇聚社会合力，实现了移民迁安由政府行为转变为全社会的共同行动。河南省由25个省直部门副厅级实职领导干部带队，组成工作组驻村蹲点，一包到底；湖北省31个省直部门对口帮扶外迁安置区和库区29个移民内安乡镇，协调当地有关部门，解决了一大批事关移民生产生活方面的问题，形成了强大的聚合效应，产生了显著的联动效果。特别是移民集中搬迁攻坚阶段，坚持全党动员、全民动手，各级各部门通力协作、上下联动，形成了全社会参与移民迁安的强大合力。河南省实施移民迁安工作时，明确各级各部门分工，卫生部门负责组织医疗救护车队和医护人员，为移民提供医疗卫生服务；公安、交警部门负责保障移民生命财产安全，确保道路通畅；电力部门组建移民搬迁服务队，投入应急发电设施，确保用电安全；交通部门开辟“绿色通道”，免除移民搬迁路桥通行费；气象部门及时发布天气预报；教育、民政、林业等部门及时为移民办理有关手续，做到一切为了移民，一切服务移民，特事特办，周到服务，统筹力量推进迁安工作。

（八）坚持政府管理与移民自治相结合。两省坚持以移民政策为魂，严格计划管理、精细管理，实行移民资金和任务“双包干”制，充分发挥行业部门的职能作用，增强政策和资金的聚合叠加效应，确保了整个移民迁安工作政策落实到位、规划执行到位、搬迁安置到位、管理监督到位。与此同时，充分发挥移民的自治权，实现移民的自我管理。在移民搬迁安置上，相信移民，依靠移民，做到移民事务让移民自己作主。在安置点的选择确定、住房建设、工程验收等方面，都让移民全程参与决策、管理和监督。广大移民群众也积极参与搬迁，为破解移民身份认定、宅基地划分、土地调整等移民难题出主意、想办法，做出了重要贡献。在发展致富上，让移民群众广泛参与移民村发展规划、产业培育、土地流转等事项的讨论和决策，有效调动了移民发展生产的积极性。在移民村务管理上，探索移民社区治理新模式，充分保护和发挥了移民管理决策村集体资产及重大事务的权利。比如，河南省创新移民村社会管理机制，构建起移民村“两委”主导、“三会”（民主议事会、民主监事会、民事调解委员会）协调、社会组织（经济管理组织和公共服务组织等）广泛参与的新型基层社会管理机制。湖北省建立以政府为主导，社会非营利组织、市场化组织、移民群众共同配合的政府、社会、移民相互协作、互为补充、共同治理的社会管理格局，使移民群众在民主管理中实现了自我教育、自我管理、自我发展、自我提升。

三、思考与展望

我们认为，虽然南水北调中线工程移民工作具有特殊性，实质是一个政治工程、政府工程。政府作用大于市场作用，行政行为弥补市场行为，发展政策支撑移民政策，与我省以水电工程为主的移民工作有很大的差别。但是，学他人之长，贵在学其运作方法、创新理念和内在精神。目前，我省水利水电已进入大规模、高强度、全流域密集开发的新阶段，并向少数民族腹心地区和省际界河地带深入推进。由此产生的移民工作量大面广任务重，事关发展、民生、稳定大局，在全省经济社会发展全局中作用重大，在全国也具有举足轻重的地位。抓好我省移民工作，需要跳出四川看四川，顺应时代，抓住时机，充分学习借鉴先进地区的好做法、好经验，务实推进我省移民工作又稳又好又快发展。

（一）以新的理念推动落实移民工作。一是政府强力主导的理念。进一步强化市、县人民政府的“三个主体”作用，加强目标管理和检查考核，明确有移民任务的重点市（州）、县（市、区）要统筹各类资源，整合各种政策，举全市、全县之力推进移民工作，真正做到将移民群众搬迁安置到区位条件好、土地容量足的地方，确保移民通过搬迁安置可发展、能致富。二是强烈的群众意识。切实转变“重工程、轻移民，重搬迁、轻发展”的观念，把促进移民致富奔康作为移民工作的出发点和落脚点，为移民着想，为移民分忧，真正维护好、实现好移民群众的根本利益。三是利益平衡的理念。进一步规范地方政府、项目业主、移民等主体之间权利，发挥政府管理协调和市场决定性的作用，达到各个主体间利益的总体平衡，形成“双赢”、“多赢”、“共赢”的良好局面。

（二）健全移民工作法规体系。一是推动移民立法。加强顶层设计，加快我省《移民条例》立法进程，对水利水电工程移民工作进行立法规范。二是健全完善移民工作程序法。严格执行我省《移民工作管理办法》，加快出台移民单项工程代建、专家库、年度计划考核等具体管理办法，确立行业规程规范。三是更加重视过程控制。进一步健全移民工作执行推进机制、监管机制和现场处理机制，在实物调查、规划编制、搬迁实施、后续发展等各环节工作中，严格把关，规范操作，少留隐患，规避风险，实现移民工作流程化、标准化和精细化管理。

（三）完善移民工作政策架构。一是推进移民政策并轨。加快推动移民征地与一般建设征地政策的并轨研究，从根本上调整完善移民安置政策，实现二者在安置方式上同源、补偿标准上同价。二是完善移民收益政策。合理确定水利水电工程移民投资总额中移民安置费的比例，建立保障移民个人收益的分配机制。三是健全移民安置政策。加强农业安置、货币安置、逐年补偿等各类移民安置政策的平衡研究，实现“等质同价”，做到移民不论选择哪种安置方式，都能保持或者提高原有生产生活水平。四是着力开展我省民族地区移民安置和特殊实物补偿政策、移民补偿政策动态调整长效机制等政策的研究，建立起我省科学完备的移民政策架构体系。

（四）明确移民各类主体责任。一是创新移民管理体制。对现行的移民管理体制进行完善，强化监理设计单位和移民群众主体作用的发挥。二是理清移民各主体间的责任。合理平衡地方政府、项目业主、移民群众、设计单位等移民工作“三个主体，四个方面”的权责利，做到省上将重点放在移民资金项目的统筹监管上，市县政府执行实施移民安置规划。项目业主将移民工作摆在工程建设的首要位置，充分履行社会责任，促进地方发展。规划设计和监督评估单位发挥好技术支撑作用，确保规划的深度。同时，坚持尊重和引导并重，突出移民群众的主体地位，发挥其自我管理作用，形成联动共治的移民工作格局。

（五）加强移民后续发展工作。一是建设移民美好家园。精心编制实施好移民“安居”与“乐业”规划，把移民安置与新村建设、城镇化建设相结合，加强移民安置点农业基础设施建设，完善水、路、电等基础设施和公共服务设施。采取特殊举措，加快特困移民脱贫解困步伐。二是发展特色产业。大力发展库区和移民安置区现代农业，科学培育特色优势产业，带动移民群众持续稳定增收；对移民实施精准扶持，确保后扶资金项目精确落实到户到人。三是加强就业创业培训。依托职业技术院校，加大实用技术技能培训和劳务培训，努力增加城镇就业渠道和就业岗位，增强移民自我发展能力。

（六）强化库区安置区社会治理。一是加强移民社区治理。坚持社会治理思维，创新库区和移民安置区维稳思路、方式和手段，完善移民社会融入机制，逐步淡化“移民”身份，突出“公民”意识，确保移民合法权益得到充分保障。二是加强移民信访稳定工作。建立健全调处化解矛盾纠纷平台和科学的利益协调机制，注重从政策机制上入手，从源头上破解矛盾。突出重心下沉，关口前移，强化不稳定因素的排查化解，着力把问题解决在基层一线。三是改进移民安置中的群众工作。充分尊重群众愿意，发挥群众作用，积极组织引导群众参与，依靠移民群众做好稳定工作。