全面建设小康需要精准扶贫发力
开栏的话
从党的十八大强调“全面建成小康社会”，到十八届三中全会部署“全面深化改革”，再到十八届四中全会要求“全面依法治国”、党的群众路线教育实践活动总结大会宣示“全面从严治党”，“四个全面”渐次展开，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体治国理政的战略布局清晰展现。
认真学习和贯彻落实“四个全面”战略布局，是当前和今后一个时期一项重要的政治任务。为把学习宣传“四个全面”战略布局摆上突出位置，加强理论阐释，引导人们深刻认识“四个全面”战略布局的重大意义、丰富内涵、内在联系和实践要求，增强贯彻落实的自觉性、坚定性，本版特开辟专栏，刊发系列文章，供学习时参考。
习近平总书记多次强调“小康不小康，关键看老乡”这一生动而深刻的命题。
消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是中国特色社会主义制度的本质要求。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。今年全国两会期间，习近平总书记在参加代表团审议时，问得最多、听得最细、讲得最透的就是扶贫攻坚问题，“总的来讲，我对于实现全面建成小康社会的目标充满信心。同时，也非常重视在实现目标中的短板和薄弱环节。其中一项就是扶贫”。
近日，围绕相关问题，记者专访了中国农业大学人文与发展学院李小云教授。
扶贫实践为全面建成小康社会积累重要经验
辽宁日报：提到扶贫，1986年是绕不过去的。这一年，国务院成立专门扶贫工作机构，确定“开发式扶贫”方针，标志着有计划、有组织和大规模的开发式扶贫在全国范围内的启动。 30年来，我国扶贫开发事业为全面建成小康社会积累了重要经验，主要有哪些经验和特点？
李小云：我国从1986年开始进行政府主导的专门性扶贫，先后出台了一系列纲领性文件，长期坚持开发式扶贫，通过“政府主导、社会帮扶与农民主体作用相结合等方式”，实现贫困人口的快速减少，也使得中国的扶贫经验成为中国发展经验和小康社会建设经验的重要组成部分，得到全球的关注和重视。如今，扶贫外交已成为我国加强国际合作的重要途径之一。回顾我国30年的开发式扶贫实践，主要有以下几个方面的特点：
坚持以提高贫困对象的发展能力为基本导向。随着我国贫困人口数量的减少，贫困分布从区域贫困逐步转变为个体贫困，但不变的是，扶贫宗旨一直是提高贫困对象的发展能力，进行“造血式”扶贫。从早期的区域发展实践，在贫困地区开展基础设施建设、产业开发扶持、移民搬迁等，到后来的劳动力输出转移培训、整村推进、龙头企业扶贫等，再到现在实施的互助资金扶贫、雨露计划、产业扶贫等，均立足于改善贫困地区发展条件，提高贫困人口发展能力，创造贫困群体发展机会。
坚持“瞄准式”资源使用方式。 “瞄准”一直是我国扶贫资源分配和使用的主要方式。从早期的区域瞄准、贫困县瞄准，到现在的村级瞄准和精准扶贫，对贫困农户“建档立卡”，扶贫瞄准重心不断下沉，逐步精确到贫困人口，并且在防止扶贫资源瞄准偏离和资源渗漏方面一直进行着新的调整。
采取丰富多样的具体扶贫方式。小型基础设施建设、移民搬迁、产业化扶贫、科技扶贫、信贷扶贫等多种扶贫方式并行采用，从发展环境、发展条件和发展能力等多方面采取综合性发展手段，满足贫困地区和贫困人口的多样需求。在新时期，开发式扶贫和保护式扶贫相结合，将贫困人口进行分类，采取有差别的扶持政策。对于缺乏发展能力的贫困群体，将其纳入到最低生活保障体系范围，实行分类扶持方式，从而保证每个贫困人口都能享受到平等的扶持机会。
整合多方资源共同推进扶贫工作。如通过中央机关和国有大型企业对口帮扶、东西互助扶贫、社会扶贫以及要求地方政府配套扶贫资金等多种方式筹集扶贫资金，满足贫困人口发展需求。创新扶贫资金使用方式，探索非政府机构参与扶贫的路径。
采取多种方式鼓励各地扶贫工作的积极性和创新性。除了根据因素法等原则分配全国财政扶贫资金外，采取以奖代补、扶贫绩效考评和财政扶贫资金追加资金分配等方式鼓励地方创新，很多地方采取的扶贫方式最终成为国家扶贫方式，如在甘肃等地试行的参与式扶贫方式、在宁夏等地试行的村级发展互助资金、在广东等地试行的精准扶贫等，目前都已经成为扶贫工作的重要方法。可以说，开发式扶贫一直坚持理论创新、制度创新和实践创新，从而适应了我国扶贫形势的变化。
全面建成小康社会目标呼唤精准扶贫
辽宁日报：我国当前的发展形势和30年前刚刚提出开发式扶贫时相比已经发生了根本性变化。在这一背景下，习近平总书记提出“精准扶贫”、“精准发力”，您怎样看扶贫工作重心的演变趋势？
李小云：坚持精准扶贫是必然趋势，这是由全面建成小康社会奋斗目标决定的，也是由开发式扶贫面临新挑战决定的。
第一，国家整体发展形势发生变化。在过去30年里，我国经济保持高速增长，经济增长的涓流效益和开发式扶贫的瞄准贫困人口，使得减贫的成效较为突出。当前我国经济发展进入新常态，同时还面临区域间、城乡间、群体间和贫富间的差距，增速放缓和发展不平衡对经济增长的制度性效益产生双重约束。同时，环境污染问题使得贫困地区发展路径选择又多了需要考量的因素，发展成本大大提高。这些都给开发式扶贫的实施效果带来了冲击。
第二，乡村社会的快速转型正在导致开发式扶贫的主体缺失。当前，我国社会经济转型出现新问题、新特征，农村劳动力向城市转移、向非农产业转移，导致村庄的空心化情况日益严重，农村劳动力开始出现短缺，以有发展能力的贫困人口为瞄准对象的开发式扶贫，在很多地区难以找到项目实施的主体，开发式扶贫主体的缺失，成为限制到户扶贫政策最终落实和发挥效果的主要结构性障碍。扶贫直接利益主体的缺失，使得真正参与到村级扶贫决策的基本上都是老人和妇女，容易导致参与不力、监督不力、村民和村委会之间权利不平衡，为扶贫资源分配不合理埋下伏笔。
第三，劳动力的机会成本导致扶贫开发所扶持的产业缺乏应有的动力机制。在当前经济背景下，农业和非农产业、农业内部传统种养业和其他农业之间的比较优势差距日益增大，传统种养业的收益越来越少，各地到户的开发式扶贫仍然以发展农户种养业为主，造成从事扶贫开发所支持的产业活动机会成本远远高于从事其他行业，扶贫开发的扶持难以对农户形成有效的行动推动力。此外，在开发式扶贫资金总量约束下，贫困村和贫困人口获得资金扶持通常都是年度性或者一次性的，无法提供持续的扶持和支持，难以形成有效的脱贫动力。
第四，扶贫资源管理的刚性要求制约地方扶贫创新能力的发挥。扶贫资金专项划拨、严格按照审批使用和管理，使得扶贫资金难以满足不同地区的资金需求。为了防止县乡两级滥用、挪用扶贫资源，大部分扶贫资金都是通过专项转移支付到县，县乡两级必须严格按照资金的投向来使用。这虽然保证了扶贫资金使用的财务安全，但却限制了县乡两级扶贫工作的创新能力以及应对不同贫困特点和问题的能力。全国不同区域在扶贫方式上呈现出一致性的趋势和特点，这显然不符合不同地域间贫困问题差异的现实。
辽宁日报：如何实现贫困地区的全面小康，精准扶贫是找准了路子。当前，精准扶贫面临哪些问题？对地方来说，怎样才能把握中央这一思路并做到具体落实？
李小云：当前，精准扶贫主要面临技术性挑战。精准扶贫制度框架下的 “建档立卡”贫困农户识别制度，是我国目前正在实施的贫困个体瞄准制度之一，其本意在于掌握贫困人口的特征、致贫原因，从而更加合理地分配和利用扶贫资源以及监测扶贫效果。但是，精准扶贫瞄准机制在实践中遇到诸多挑战，比如，贫困农户识别技术本身的缺陷、乡村治理条件的限制等。
我们也在全国开展了一些调查，发现一些省份在确定贫困人口时，采取了总量控制、逐级下达贫困人口指标的做法，这样做是为了防止地方虚报或多报贫困人口数量，从而缓解扶贫资源的有限性与扶贫人口数量及需求量大之间的压力，但是，这种做法会造成一些贫困地方因为指标有限而将贫困人口排除在扶贫干预之外。一些地方采用收入贫困线的方法来识别贫困人口，虽然从理论上来说能够提高贫困人口识别的准确程度，但是实践中，收入略高于贫困线人口的生活仍然处于贫困中。一些地方为了维持地方稳定，也会将贫困人口作为地方维稳的重点，从而将一些非贫困的农户纳入到扶贫对象中，这些在实践中出现的贫困人口识别上的问题需要各地重视。在2001年村级扶贫开发规划制定中所采取的参与式贫困人口识别的方法，对当前克服精准扶贫的技术困境虽然有一定的帮助，但是，由于乡村中农村青壮年劳动力大量外流，农村处于空心状态，依托村民参与和广泛监督的参与式识别机制也面临新的挑战。此外，贫困本身的动态性特征也使得精准扶贫工作变得复杂。前几年各地的扶贫到户工作也开展了贫困农户识别工作，一些农户被识别为贫困户，在没有及时获得扶贫资源扶持的情况下，因为自身发展能力的积聚，三年后又被摘掉了 “贫困户”的帽子，这也在一定程度上造成了一些地区农户对新一轮的精准扶贫识别工作的不信任。
精准扶贫机制只有和快速显性的扶贫扶持有机结合起来，让贫困农户真正认识到精准扶贫工作的重要性，才能够激发贫困农户监督的热情，保证贫困农户识别的准确性。我国扶贫资金长期实行专款专用的方式，“戴帽子”是其主要特征，扶贫资金被分割成多种用途的资金，如龙头企业扶持、小型基础设施建设等，真正到户资金规模有限，很多地方到户扶贫也就是给贫困农户提供2000元左右的扶持，或支持农户养几只羊（一头牛），或支持农户种植一些经济作物，这些小打小闹的产业扶持，难以把贫困农户培育成能够应对市场风险及各种自然灾害的家庭经营，也就难以起到脱贫致富的作用。
精准扶贫是扶贫工作的一个起点，如何将扶贫资金真正转化成贫困农户发展的资本，需要新的扶贫资金使用方面的探索，如将投入到龙头企业的扶贫资金折抵成贫困农户的股份，让贫困农户既能获得在龙头企业务工的工资性收入，也能获得销售农产品的家庭经营收入，还能获得因为股份带来的资本性收入，这样或许才能让精准扶贫机制真正发挥作用。（记者谭怡 史冬柏）
