补齐全面建成小康社会的突出短板
嘉宾小传
汪三贵中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师，中国人民大学反贫困问题研究中心主任，国务院扶贫领导小组专家咨询委员会委员。长期从事农村贫困问题的研究。
绘图：石向阳
编者按
“小康不小康，关键看老乡”，“一个民族都不能少”“不能丢了农村这一头”“决不能让一个苏区老区掉队”……习近平总书记这一系列论断，充分体现了把13亿多人全部带入全面小康的坚定决心。可以说，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。从区域范围来看，贫困地区是全面建成小康社会最突出的短板。那么，如何尽快补齐这一最突出的短板？本期《对话》邀请了中国人民大学农业与农村发展学院汪三贵教授对此进行深入解读。
□□主持人：本报记者张伟宾
嘉宾：中国人民大学农业与农村发展学院教授汪三贵
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贫困地区是全面建成小康社会短板中的短板
主持人：距离到2020年全面建成小康社会还有5年多的时间，当前正处于农村全面建成小康社会的关键时期，在这个节点上，全面建成小康社会的重点在哪里？
嘉宾：全面建成小康社会是中国现代化的必然阶段。从2002年党的十六大作出在21世纪的前20年全面建设小康社会的战略决策，到2012年党的18大重申确保在2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。在中央提出的“四个全面”的战略构想中，再一次明确了全面建成小康社会是社会发展的总目标，充分体现了中华民族的发展梦想。
全面建成小康社会的重点在农村。中国社会经济发展存在很大的城乡差距，改革开放三十多年来，中国经济得到长足发展，农村面貌发生巨大变化，几亿农民过上了温饱有余的生活，这是历史性的伟大成就。但是，与城市相比，农村仍然是全面建成小康社会中的突出短板。农村居民生活水平、发展活力、社会治理等各个方面都要落后于城市。近年来，随着工业化和城市化水平的加速推进，越来越多的青壮年劳动力向城市转移，农村面临着村庄空洞化、环境污染和生态破坏、乡村治理失范等诸多问题。要在较短的时间内实现农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体的总目标，是一项极大的任务。
农村实现全面建成小康社会的突出短板在贫困地区。2014年，农民人均纯收入达到9892元，为农村实现全面建成小康社会打下了坚实的基础。这些年来，随着中央对三农的支持和投入，在农村不断深化的改革为全面建成农村小康社会提供了充足的动力，三农发展总体向好，朝着全面建成小康社会的目标稳步迈进。但是，农村是全面建成小康社会的短板，农村贫困地区则是短板中的短板。根据世界银行人均每天消费1.25美元的国际可比贫困线，中国的贫困发生率从1981年的84%下降到2009年的11.8%，这一成就主要是在农村取得的。然而，鉴于中国人口规模的体量巨大，农村贫困人口的总量依然庞大。根据国家统计局按2800元的贫困线估计，2014年，我国仍然有7017万贫困人口。按世界银行每天2美元的贫困线估计，中国还有近2亿贫困人口。这些地区的贫困和发展问题，是全面小康社会必须跨过的一道门槛。
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多种原因造成了“短板”难以轻易补齐
主持人：我国的扶贫开发进行了30多年，对贫困地区的扶持力度不断增加，近年来，国家更是加强了扶贫工作的针对性和精准度，如2012年，国家在全国共划分了11个集中连片特殊困难地区，加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共14个片区，680个县，作为新阶段扶贫攻坚的主战场。虽然情况有了很大改观，但是我们看到，目前贫困地区和贫困人口的绝对值依然很大，造成这种现象的原因有哪些？
嘉宾：经过30多年的扶贫开发，当前的贫困人口主要集中在地理位置偏远、资源匮乏、物质资本和人力资本积累不足的地区，减贫的难度较大。在少数民族、革命老区和边境地区等特殊类型贫困地区，自然生态环境更加恶劣、基础设施更加落后、产业发展基础更加薄弱、人力资源存量更偏少，脱贫致富面临更复杂的挑战。
在贫困地区（扶贫开发工作重点县）生活的贫困农户，2010年人均纯收入只有2003元，以2010年的不变价格计算，这一收入仅相当于1990年前后的全国平均水平，也就是说，贫困农户收入水平比全国落后20年左右。2012年，在扶贫重点县，农村居民食品消费仅相当于10年前全国农村平均水平；贫困农村住房不仅面积小而且质量差，有86%的住房没有水冲式厕所，91%的农户家中没有热水器，使用柴草做饭和取暖的比例分别达63.7%和47.4%，远高于全国农村平均水平。有近三成农村居民饮水水源没有保障。贫困地区能提升生活品质的耐用消费品，如电冰箱（柜）46.9台、微波炉4.7台、空调4.3台、排油烟机2.6台，分别仅为全国农村平均水平的69.6%、37%、16.8%和17.8%；体现现代生活方式的高档耐用消费品，如家用汽车2.4辆、家用计算机5.5台、照相机或摄像机1.5台，分别仅为全国农村平均水平的36.2%、25.7%和
23.8%。
如果以收入作为衡量小康社会的指标的话，按照现有收入增速计算，贫困地区（扶贫开发工作重点县）比全国农村要多花4年的时间才能完成小康社会建设。与一般农村相比，贫困地区在消费水平、生活设施、医疗健康等其他多个方面的差距比收入差距更大。宏观上看，由于社会整体收入分配差距扩大，经济增长的益贫性下降，贫困人口难以分享经济和市场利益；中观层面，贫困人口的总体分散和区域集中要求针对贫困人群的扶贫政策差异度和政策着力点更加复杂；微观层面，贫困农户收入结构变化对扶贫资金和扶贫项目在瞄准技术提出了更高的要求。从多个指标来看，把贫困地区和贫困人口作为全面建成小康社会的决定性战役无疑是必要和亟需的。
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贫困地区要建成什么样的小康社会
主持人：贫困地区是全面建成小康社会的决定性战役，从“五位一体”的全面发展思路出发，贫困地区的脱贫和发展不应当单指GDP的增长、经济的发展，而应当是涵盖经济、政治、文化、社会、生态的全面发展。那么在这样的发展理念之下，贫困地区建成全面小康社会，需怎样协调各方面的发展，达到怎样的发展程度？
嘉宾：我同意你的观点，对于贫困地区来说，这些目标要求都不能偏废，但是要有所侧重，要注重发展方式的转变，弥补最突出的短板。在全面建成小康社会的背景下，应该让贫困地区和贫困农户有更快的发展速度。这不仅包括他们收入和消费的提高，而且包括享有的社会保障水平和公共服务水平的提高，还包括他们自身发展能力的提升。
要让贫困地区农民有相当数量的可支配收入。从收入的角度看，小康社会要有一个明显高于贫困线的收入标准。现行贫困线是根据2010年人均纯收入2300元确定的，这一收入标准只能满足贫困人口的基本生存需求。由于贫困地区农民人均纯收入基数较低，从目前贫困地区收入增速高于一般农村地区的趋势来看，到2020年贫困地区农民人均纯收入翻一番应该不会比一般农村地区更困难。但是，贫困地区的小康社会不能满足于在2010年收入基础上的翻一番，而应该朝着更高的收入目标努力。比如，在衡量食品消费支出的恩格尔系数上，可以设置50%甚至更低的标准。
其次，贫困地区的小康意味着在基本生活设施上的明显改善。贫困人口在吃穿住用行等上不能与一般农村地区有太明显的差距，要有相对完善的生活设施，要消除绝大多数茅草房和土坯房，要让贫困地区人群有干净的饮用水源，要让贫困地区的生活燃料更加清洁更加便利。
再次，贫困地区的小康意味着在基本公共服务上的显著提升。要优化教育资源配置，鼓励更多优秀的老师到贫困地区任教，提高贫困地区的教育质量，使贫困地区的平均受教育程度提高到高中或职业教育水平。要完善贫困地区医疗和养老保障制度，加快贫困地区养老服务建设，提高贫困农村居民的健康水平。
最后，增强贫困人口参与市场和就业的机会和能力。通过贫困地区的产业化项目让更多的人实现家门口的就业，同时加大劳动力培训转移的力度，提升贫困人口的人力资本和素质，让更多的劳动力能够有稳定的就业渠道。
4 综合扶持，统筹推进才能打赢扶贫攻坚战
主持人：当前，我国扶贫工作中，扶贫资金和项目是重要的工作抓手，但毋庸讳言，对扶贫资金和项目的管理、使用和监督等环节都存在一些不足之处，根据您的调查，这些不足之处有哪些具体表现？
嘉宾：当前扶贫开发面临的一些挑战和困难主要集中在以下几个方面：
首先，扶贫资金和项目管理体制不符合精准扶贫的要求。由于致贫原因的多样性和差异性，需要因户因人制宜地采取扶持措施，即需要什么扶持什么。但以往的扶贫资金（包括专项扶贫资金和部门扶贫资金）通常是与项目捆在一起的，缺乏足够的灵活性。而具体项目又往往是由上级部门确定的，还规定了比较详细的实施规模和标准。例如，处理多样化的产业发展和创收方面的需求外，贫困户在儿童教育和营养、住房、小型基础设施、培训、医疗服务等方面都存在需求。到户扶贫项目如果由上级部门确定会经常导致与实际需求脱节，一些贫困户需要的项目没有资金支持，而不需要的项目又有资金来源，这不仅会导致扶贫精准度的下降，还会造成资金的浪费。
其次，扶贫资金和扶贫项目的瞄准程度有待提升。一些到户扶贫项目因为贫困农户负担不起配套资金而不能参与；产业化扶贫项目往往因为贫困农户在观念、技术、资金和能力等方面的限制而难以覆盖；移民搬迁“搬富不搬穷”的现象依然存在；贫困户没有抵押和担保而被排除在金融服务项目之外。
此外，贫困地区在考核机制、扶贫资金使用监管等多个方面都存在提升的空间。
主持人：在这种情况下，怎样才能更好更快的让贫困地区走上发家致富奔小康的快车道，为全面建成小康社会打赢最关键的战役？
嘉宾：贫困地区建成全面小康社会，需要综合性扶持措施，调动从中央到地方，从政府到企业，从社会扶贫到贫困农户等各个方面的积极性，从机制设计上铺好贫困地区建成全面小康社会的快速专用通道。
首先，要明确各级政府责任，进一步加大对贫困地区的一般转移支付和专项转移支付的支持力度。贫困地区面临更复杂的基础设施、公共服务和改善民生等各种事项。要建立财权和事权相匹配的机制设计。比如在贫困地区的乡村道路，贫困地区的地方政府财政能力有限，不可能完全承担起建设好乡村道路的任务，需要中央和省一级政府加大政策支持力度。同时，地方政府要在基础设施建设过程中更多发挥组织、动员、实施、监管等职能，发挥社区的力量，减少建设的成本。
其次，要改革扶贫资金管理体制，加强资金整合。扶贫资金管理应进一步下放到县级政府，中央和省级政府主要负责监督、检查、考核和评估。根据国务院扶贫办统计，目前80%的专项资金已经下放到县一级。但其他行业部门的资金管理方式变化不大，需要进一步下放资金管理权，才能做到扶贫资金在基层的整合，逐步加大对贫困县的一般性财政转移支付，使事权和财权高度统一。
再次，区域扶贫开发+精准扶贫，为贫困地区发展创造良好的制度、产业环境和机会。一方面，当前贫困问题最突出的集中在14个特殊类型贫困地区，在这些片区要综合协调相关省市、部委和社会力量，制定并实施符合该片区的宏观和长期扶贫开发规划。另一方面，要提升精准扶贫的实施效果。国务院扶贫办建档立卡信息系统已经识别出8862万贫困人口，并确认了贫困人口的致贫原因和发展需求。下一步，要在精准识别的基础上加强精准扶持、精准管理和精准考核，最终实现精准脱贫。目前，全国所有贫困村都成立了由各级政府部门组成的扶贫开发驻村工作队，主要任务就是把建档立卡识别出来的贫困人口的发展需求与社会和产业对接，实现精准扶持。
第四，要探索建立贫困户的受益机制。精准扶贫不仅需要采取综合性扶持措施，而且也需要长远的眼光，同时干预导致贫困的短期因素和长期因素。在重视贫困农户的产业发展和创收的同时，需要重点解决贫困儿童的营养、健康和教育问题，阻断贫困的代际传递。在产业发展和创收方面重点探索如何将贫困户纳入到现代产业链中，解决贫困农户面临的技术、资金、市场方面的困难。
最后，要在金融扶贫方面创新到户机制。重点探索地方政府和金融机构在担保、保险和信贷等金融综合扶贫方面的合作模式，降低信贷的成本和风险。此外，要加大对贫困地区重大基础设施建设投融资的支持力度，鼓励规范贫困地区互助资金的发展，为贫困地区发展注入金融活水。
