从六方面推进扶贫机制改革

——访国务院扶贫开发领导小组副组长、办公室主任刘永富

从六方面推进扶贫机制改革

日前，《瞭望》新闻周刊记者从国务院扶贫办了解到，扶贫开发工作下一步将坚持“因地制宜、分类指导、突出重点、注重实效”的原则，针对扶贫工作中的机制体制障碍，从改进贫困县的考核机制、建立精准扶贫工作机制、健全干部驻村帮扶机制、改革财政专项扶贫资金管理机制、完善金融服务机制、创新社会参与机制六个方面进行改革。

针对贫困地区群众迫切需要解决的问题，组织实施村级道路畅通、饮水安全、电力保障、危房改造、特色产业增收、乡村旅游、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设以及贫困村信息化等10项重点工作。

国务院扶贫开发领导小组副组长、办公室主任刘永富在接受本刊记者专访时表示，新一届中央领导集体高度重视扶贫开发工作，当前和今后一个时期，扶贫开发将把握扶贫工作关键环节，着力破除体制机制障碍，发挥政府和市场两方面作用，在全国范围内配置扶贫资源，加强政策工具协调配合，激发贫困地区干部群众的积极性和创造性。

瞄准贫困地区深层次问题

为实现到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，2011年，党中央、国务院制定实施《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，明确到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房的奋斗目标。同时将连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场，构建大扶贫工作格局。

回顾两年多来取得的新进展，刘永富表示，主要体现在三个方面。

一是贫困人口规模大幅减少。2010--2012年，全国农村贫困人口减少近6700万人，农村贫困发生率从17.2%下降到10.2%;重点县农民人均纯收入从3273元增加到4602元，年均增长18.6%，增幅超过全国平均水平。贫困地区经济实力呈现出明显增强态势。

二是贫困地区基础设施建设不断改善。2012年，重点县自然村通路、通电、通电话的比例分别达到92.8%、98.8%、93.2%，分别比2010年提高4.7、0.8和0.3个百分点。随着西藏墨脱县公路正式建成通车，结束了我国最后一个行政县不通公路的历史。农村饮水安全农户比重达到70.2%，提高9.3个百分点。农户人均住房面积达到27.8平方米，增加2.9平方米。

三是贫困地区社会事业长足发展。农村义务教育得到加强，扫除青壮年文盲工作取得积极进展，到2012年底，重点县7至15岁学龄儿童在校率达到97%;青壮年文盲、半文盲率为8.9%，比2010年下降1.4个百分点。加快健全基层医疗卫生服务体系，有98%的农户参加新型农村合作医疗。贫困地区公共文化服务体系建设继续得到加强。

尽管取得了一系列令人瞩目的成就，但刘永富告诉记者，全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务依然在农村，特别是在贫困地区。受历史、自然、社会等方面原因的影响，贫困地区发展面临的主要矛盾和深层次问题依然没有得到根本解决，同时工作中也存在一些不科学、不适应、不到位、不可持续的问题。

到2012年底，贫困人口仍有近1亿人，其中贫困发生率超过20%的有西藏、甘肃、贵州、新疆、云南和青海6个少数民族比例较高的省区。

在全国人大常委会围绕着扶贫开发工作进行的专题询问上，国家发展改革委副主任刘晓滨表示，由于历史、自然和地理等原因，这些地区的基础设施建设还比较落后，产业支撑能力不足，公共服务水平较低，生态保护压力大，区域性贫困问题突出，与全国平均水平相比还是有很大的差距。必须要采取强有力的措施来支持上述特殊困难的民族地区加快发展。

刘永富进一步指出，重点县农民人均纯收入(4602元)仅为全国平均水平的58%。在有的边远山区，孩子每天上学要走2--3个小时，辍学现象有所增加。重点县农民医疗支出仅为全国农村平均水平的六成，不少农民有病不能及时就医。劳动力文盲、半文盲比例比全国高3.6个百分点，仍有8.3%的农户居住在竹草土坯房。

不仅如此，全国还有3917个村不通电，影响近380万人。连片特困地区还有3862万农村居民和601万学校师生没有解决饮水安全问题。全国仍有近10万个行政村不通水泥沥青路。

贫困地区大多自然条件恶劣，生态环境脆弱，脱贫难度很大，已经解决温饱的群众，因灾、因病返贫问题突出。从根本上改变贫困地区面貌，帮助贫困人口脱贫致富，任务还很艰巨。推进10项重点工作，有利于将相关政策和项目进一步向贫困地区倾斜，加大支持力度;有利于实行差别化扶持政策，简化审批程序，加快项目实施;有利于集中力量，统筹资源，优先解决贫困地区突出问题，并以此带动面上各项工作。

改革创新扶贫开发机制

“在推进扶贫开发重点工作的同时，扶贫开发机制亟待改进，扶贫开发政策体系还需进一步完善。”刘永富告诉本刊记者，下一步的扶贫开发工作中，改革创新扶贫开发机制是重要内容。

一是改进贫困县的考核机制。目前贫困地区与其他地区一样，政绩考核偏重于地区生产总值，导致贫困地区领导干部把主要精力放在招商引资、做大地区生产总值上，而扶贫开发功夫下得不够。经中央批准，中央组织部已下发《关于改进地方领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确在贫困县率先推进考核机制改革，从主要考核地区生产总值转向主要考核扶贫开发工作成效，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为考核评价的主要指标，降低地区生产总值在考核中的权重。对限制开发区域和生态脆弱区域的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，重点考核扶贫开发成效。通过这项改革，引导贫困地区党政领导把工作精力转到扶贫开发上。

二是建立精准扶贫开发工作机制。摸清底数是做好扶贫开发工作的前提和基础。首先，要完善贫困识别机制，在各地现有工作的基础上，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，开展到村到户的贫困状况调查和建档立卡工作，国家有关部门制定调查方案和技术标准，各省区市制定实施细则，由省级政府负责、以县为主组织实施。其次，扶贫措施与建档立卡结果相衔接，深入分析致贫原因，逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持。第三，实行动态管理，使稳定脱贫的村与户及时退出，使应该扶持的扶贫对象及时纳入。为此，要在建档立卡基础上，尽快建立全国农村扶贫信息系统，实施动态管理，为精准识别、精准扶持、精准管理提供条件。本文来源：瞭望观察网

三是健全干部驻村帮扶机制。贫困地区是锻炼培养干部的地方。干部到村参加扶贫开发工作，可以更好地了解国情，增加与贫困群众的感情，是成长锻炼的重要途径，同时可以解决贫困村缺乏人才等问题。各地要在现有工作基础上，普遍建立和完善干部驻村帮扶制度，根据贫困村的需求，有针对性地选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、专业技术人员组成驻村工作组。

四是改革财政扶贫资金管理机制。改革财政专项扶贫资金管理机制，管好用好财政专项扶贫资金，切实使扶贫资金直接用于扶贫对象。要从下放项目审批权限、增强扶贫资金使用的针对性、建立扶贫资金分配与工作考核结果相结合等体制机制。

五是完善金融扶贫机制。贷款难、融资难是贫困地区农户和企业普遍面临的老大难问题。要发挥市场机制的作用，拓宽融资渠道，调动金融机构参与扶贫开发工作的积极性，创新贫困地区的金融体制机制，加快建立政策性金融、商业性金融、合作性金融相结合的金融扶贫体系，健全引导信贷资金投向贫困地区的激励政策和机制。要认真总结、积极推广扶贫小额信贷、妇女小额担保贷款和贫困村互助资金等好的经验和做法，切实解决贫困农户贷款难问题。

六是创新社会参与机制。要建立社会扶贫的信息平台，引导社会组织、个人帮助农村困难群众。制定政策，提供服务，鼓励和支持各类市场主体到贫困地区投资兴业。努力营造扶贫济困的社会氛围，形成有效的协调协作和监管机制。

责任分工与政策整合双向发力

“扶贫开发是关系到党的宗旨、中国特色社会主义制度和全面建成小康社会目标的大事，需要各级党委政府、有关部门和社会各界共同努力。”刘永富说。

中央层面不断增加扶贫投入，2011年，中央综合扶贫投入2272亿元，比上年增长40.4%，2012年达到2996亿元，比上年增长31.9%，其中专项扶贫资金2011年272亿元，2012年332亿元。

地方层面也加大了投入和工作的力度。2012年，28个省(区、市)本级财政安排专项扶贫决算资金达到164.5亿元，比上年增长62.4%。已有9个省(区、市)颁布实施地方《扶贫开发工作条例》。按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的思路，国务院批准实施了武陵山等11个片区区域发展与扶贫攻坚规划，全面启动了连片特困地区扶贫攻坚。

为切实保障各项措施落到实处，刘永富表示，将研究完善“中央统筹、省负总责、县抓落实”的管理体制。中央负责统筹兼顾、分类指导，以连片特困地区为重点，强化对跨区域重大基础设施建设、生产力布局、经济协作等事项的督促、衔接和协调。省级对所属地区的扶贫脱贫负总责，建立扶贫开发目标责任制，组织制定贫困县、贫困村脱贫规划和产业发展规划，整合省内资源予以支持。县级负责采取措施帮扶到村到户到人，把扶贫开发任务和政策逐项落到实处。

与此同时，将进一步强化扶贫政策。逐步增加财政专项扶贫资金投入，公共投资进一步向贫困地区倾斜，加强扶贫资金管理和项目协调。综合运用多种政策积极引导信贷资金和社会资金向贫困地区、贫困人口倾斜。加强资源整合，充分发挥财政专项扶贫资金、扶贫贴息贷款、涉农资金的整体作用。将扶贫开发政策与西部大开发、农村人口转移、主体功能区建设、跨区域补偿机制建设等结合，给予贫困地区更加优惠、灵活的政策，增强贫困地区、贫困群众自身造血功能。

未来十大扶贫重点工作

村级道路畅通：到2015年，提高贫困地区县城二级及以上高等级公路比例。除个别地区外，西部地区80%的建制村通沥青(水泥)路，稳步提高贫困地区农村客运班车通达率，解决溜索等特殊问题。到2020年，实现具备条件的建制村通沥青、水泥路和通班车。

饮水安全：到2015年解决规划内贫困地区剩余的农村居民和学校师生饮水安全问题。到2020年，农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高。

农村电力保障：因地制宜采取大电网延伸及光伏、风电光电互补、小水电等可再生能源分散供电模式。到2015年，全面解决无电人口用电问题。

危房改造：制定贫困地区危房改造计划，完善现在危房改造信息系统，有步骤地向社会公开。加强对农村危房改造的管理和监督检查。到2020年，完成贫困地区存量农村危房的改造任务，解决贫困农户住房安全问题。

特色产业增收：到2015年，力争每个有条件的贫困户掌握1至2项实用技术，至少参与1项养殖、种植、林下经济、花卉苗木培育、沙产业、设施农业等增收项目。到2020年，初步构建特色支柱产业体系，不断提高贫困地区防灾避灾能力和农业现代化水平。畅通农产品流通渠道，完善流通网络，推动县域经济发展。本文来源：瞭望观察网

乡村旅游扶贫：围绕美丽乡村建设，依托贫困地区优势旅游资源，发挥精品景区的辐射作用，带动农户脱贫致富。到2015年，扶持约2000个贫困村开展乡村旅游。到2020年，扶持约6000个贫困村开展乡村旅游，带动农村劳动力就业。

教育扶贫：到2015年，贫困地区义务教育巩固率达到90%以上，学前三年教育毛入学率达到55%以上，高中阶段毛入学率达到80%以上。到2020年，贫困地区基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，基础教育办学质量有较大提升，职业教育体系更加完善，教育培训就业衔接更加紧密，高等教育服务区域经济社会发展能力和继续教育服务劳动者就业创业能力持续提高。

卫生和计划生育：到2015年，贫困地区县、乡、村三级卫生计生服务网基本健全，县级医院的能力和水平明显提高，每个乡镇有1所政府举办的卫生院，每个行政村有卫生室;新型农村合作医疗参合率稳定在90%以上;逐步提高儿童医疗卫生保障水平，重大传染病和地方病得到有效控制。到2020年，贫困地区群众获得的公共卫生和基本医疗服务更加均等，服务水平进一步提高，低生育水平持续稳定，逐步实现人口均衡发展。

文化建设：到2015年，基本建成以县级公共图书馆、文化馆和乡镇综合文化馆为主干的公共文化设施网络。到2020年，全面实现广播电视户户通。

贫困地区信息化：到2015年，连片特困地区已通电的建制村，互联网覆盖率达到100%，基本解决连片特困地区内义务教育学校和普通高中、职业院校的宽带接入问题。到2020年，自然村基本实现通宽带。