《瞭望》刊文解读四中全会精神：党内法规纳入法治体系
21.11.2014 10:36
本文来源: 机关党建
依法执政的法治力量
全面推进依法治国、建设社会主义法治国家，离不开党的领导。而党的领导也要在法治框架内实现和完成。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了全面推进依法治国的总目标。要实现这个总目标，必须坚持中国共产党的领导。“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”
习近平总书记在关于《决定》的说明中指出，党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。
《决定》围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导提出“三统一”、“四善于”，并作出了系统部署。接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为，全面推进依法治国、建设社会主义法治国家，离不开党的领导。而党的领导也要在法治框架内实现和完成。按照《决定》做出的部署，中国共产党在依法执政、党内法规制度建设、提高党员干部法治思维和依法办事能力和基层治理法治化等方面，都将有值得期待的改革与措施。
必须坚持党的领导
《决定》提出，坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求;社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。
习近平总书记在关于《决定》的说明中指出，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。对这一点，要理直气壮讲、大张旗鼓讲。要向干部群众讲清楚我国社会主义法治的本质特征，做到正本清源、以正视听。
“从历史上看，中国共产党的领导地位，是党在领导中国人民推翻三座大山建立全新的制度体系的过程中确立的。我国的宪法和法律保障了党领导建构的政治秩序，全面推进依法治国必须坚持党的领导。”中共中央党校教授蔡志强分析，从现实来看，中国共产党在65年的国家建设过程中，一直在努力领导推动宪法、法律的制定和完善，并在宪法、法律体系下实现对国家的有效领导，初步形成了中国特色社会主义法律体系。
“中国共产党对建设社会主义法治国家的领导地位，是由宪法决定的。通过根本大法——宪法保障党的领导，是现代政治的必然要求。”蔡志强说。
“中国共产党具有先进性，党员干部由先进分子组成，很大程度上代表着中国绝大多数人的利益。”国家行政学院教授许耀桐说，“中国共产党非常重视思想建党，具有较高的理论水平，善于把握规律性，富有创造性，能够把握国家发展的大局，为人民谋幸福。从这些特点看，社会主义法治建设必须在党的领导下推进。”
“依法治国不是孤立推进的，而是与中国特色社会主义事业、国家整体发展紧密联系在一起。只有中国共产党才能领导中国特色社会主义事业健康推进，只有在中国特色社会主义事业的总体格局中，依法治国才能有效实施。”中国社科院马克思主义研究院研究员辛向阳认为。
健全党领导依法治国的机制
《决定》提出，必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。受访专家认为，党对全面推进依法治国的领导，可以通过多种形式和途径实现。
——党领导人民坚持和完善中国特色社会主义制度，为依法治国提供可靠保障，并不断完善社会主义法治理论。
——党领导宪法和法律的制定、修改和完善，不断完善法治体系和制度。党要通过科学立法、民主立法实现对依法治国的领导，通过完善以宪法为根本大法的法律体系，保障法治的权威和法律的运行。
——党支持和保护宪法和法律的权威运行。党的各级组织和党员领导干部需要在宪法和法律规定的范围内依法执政，坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。
——党领导建设法治文化。法律是治国之重器，良法是善治之前提。要使各级领导干部具备法治思维，用法治方式处理问题。
按照《决定》提出的全面推进依法治国总目标，党对依法治国的领导尚需在很多方面加以改进。
“党的各级领导干部必须首先明确，依法治国就要依宪治国，依法执政就是依宪执政。”许耀桐说，“一定要树立宪法至高无上的地位。现在有的领导干部有一种观念，好像法律是针对老百姓制定的，政府在‘法律之外’。对此，党员干部一定要增强自觉性，主动将各项工作纳入法治轨道。”
辛向阳认为，目前社会主义法治理论建设相对薄弱，需要在党的领导下建立与中国特色社会主义法治体系相适应的法治理论，维护法治进程。
蔡志强认为，中国特色社会主义法律体系已经初步建成，但其内在逻辑和总体框架还在进一步完善中;有些法律条文存在互相冲突的现象，需要加以梳理;执法中存在的权力干预司法、执法失之于宽、失之于软等问题，也需要进一步解决。
领导干部要“以上率下”
党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者。《决定》提出，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。
许耀桐说：“党员干部要学法、懂法、用法，要自学，也要有系统的培训。各地各级党校、行政学院、干部学院等部门，要将法律列入课程，让党员干部系统学习。”
“如果连法律法规都不了解，谈不上在工作中运用法治思维和法治方式。党员干部要加强学习已有的法律法规，学习法治要作为领导干部，特别是高级领导干部的必修课。不仅要熟悉有关条文，而且要熟悉运用法律解决问题的方式。”辛向阳说。
“法律为我们提供了一种解决问题的思维方式和能力，领导干部要通过系统学习，掌握法治思维的内涵和特点，培养法治思维能力。”辛向阳说，“在实践中，要善于把国家颁布的法律法规与现实工作结合起来，解决问题，制定决策，不断实践。只有经常运用法律解决实际问题，慢慢就会培养起法治思维。”
《决定》提出，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度;把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。蔡志强认为，要建立起和作风建设纪律要求一样严格的纪律，促使执政党必须带头守法。
《决定》提出，推进基层治理法治化。许耀桐认为，对于中国的老百姓来说，出了事，第一反应是找关系，用的是潜规则，而不是法律。针对中国的社会传统，基层治理法治化是个大命题。
蔡志强认为，国家治理体系和治理能力现代化与法治密切相关。然而在基层，相关法律制度还不完善，存在碎片化现象，需要进一步健全完善与基层治理相关的法律法规。此外，还要进一步培养全社会的法治文化，在基层治理实践中，将法律与乡规民约结合在一起。
针对基层法律人才缺乏的问题，蔡志强建议，司法干部要“下沉”到基层农村，并且教育培养一批知法守法、有法治意识、有能力的人留在基层工作。
许耀桐建议，推进基层治理法治化，基层党组织和党员干部要率先垂范，当务之急，要把学法列入党员干部重要的学习内容，要深入基层，对党员干部进行督察、监督，可以在基层党组织中间树立一些推进基层治理法治化的“样板”，发挥先进模范的带动作用。
党内法规纳入法治体系意味着什么
十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在关于全面推进依法治国总目标的表述中，首次将“党内法规体系”同“法律规范体系”、“法治实施体系”、“法治监督体系”、“法治保障体系”一起，纳入“中国特色社会主义法治体系”。接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为，这一表述意义重大。
“十八届四中全会最伟大的贡献之一，也是极为有效的制度安排，就是把党内法规体系的完善，纳入全面推进依法治国总目标当中。”中共中央党校教授蔡志强说。
国家行政学院教授许耀桐认为，党规党法和国家法律是一致的，而不是对立的。将党规党法纳入中国特色社会主义法治体系，构成“五大体系”之一，是一个创新。“它们之间是包容一致、互相促进的关系”。
“党内法规体系是用来规范党的组织和组织成员之间责权利关系的，用以保证中国共产党的主张变成具体行动。中国共产党作为执政党，党内法规体系必须符合全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的基本需要，符合并能有效维护宪法与法律的尊严。”蔡志强认为，党的组织和党员领导干部，必须在宪法和法律框架内活动;党内法规体系也要与宪法相契合。
“党的一部分主张和意志能够直接体现为国家法律。另一部分，特别是与党组织内部要求有关的制度安排，则是从执政党的先进性和保障自身运行有效性的纪律要求出发的，可能与宪法的具体条文并不完全一致。但在法理和价值取向上，它们是相通的、一致的。”蔡志强说。
受访专家认为，党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之后，党规党法与国家法律之间的联系更紧密了，将涉及党规党法同国家法律的衔接和协调问题。
“党规严于国法。党规党法列入法治体系，但不是要推广去管人民，而是要把党内的每一个党员管好。”许耀桐说，“党规党法不影响国家法律效力，一定要避免党的领导凌驾于国家法律之上。党领导依法治国，不等于党高于法律、凌驾于法律之上。党员干部首先要遵守党法党规，也要遵守国家法律，推进依法治国。”□(文/韩冰)
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