贫困帽子的那些事儿 贫困县与扶贫话题的通俗读本
编者按
最近,新闻媒体报道一些地方“抢着戴贫困帽”和“贫困帽戴上就不想摘”等现象,暴露了扶贫工作的一些深层次问题。“贫困帽子”到底是怎么戴上去的?评选到底科学不科学?为何“贫困帽子”越戴越多?为何戴上了就不想摘?如何在已有成绩的基础上,以深化改革为抓手,精准扶贫,让扶贫工作做得更扎实更有成效,使全面建成小康社会这个战略性目标如期完成,值得探讨探索。
红色区域:刚摘帽贫困县
绿色区域:新增加贫困县
蓝色区域:未变动贫困县
新华每日电讯记者 刘荒、程子龙、管建涛
贫困帽子为何越来越多
自1986年首开贫困县评定先河以来,我国贫困县数量呈持续增长态势:从第一轮评定的273个,逐轮攀升为目前的832个(其中国家扶贫开发工作重点县592个,国家集中连片特殊困难地区中非重点县240个)。从国家级贫困县、国家扶贫开发工作重点县,到全国集中连片特困地区,“贫困帽子”的性质并未随名称而改变。
近些年,随着国家财力不断增强,对贫困地区和贫困人口扶持力度加大。2010年中央财政综合扶贫资金投入1618亿元,2011年增长到2272亿元,增幅40%以上,2012年增幅仍在30%以上。令人困惑的是,“贫困帽子”却越戴越多了。
从官方口径看,贫困帽子增多的主要原因,一是参照国际标准,我国大幅提高了贫困线标准；二是基于中国国情,我国贫困人口呈现出“大分散、小集中”的新特点。二者结合,自然导致了贫困县数量的增加。
“为什么连续20年都是592个贫困县呢?这个‘死数字’里藏着‘活问题’,”有关专家对此并不认同,“主要还是‘穷帽子’下面的利益链条使然。”
一些贫困县的官员坦承,自从戴上“贫困帽子”后,政府的日子确实好过了。曾获“中国扶贫开发典型人物”称号的中部某市扶贫办主任,以当地“每个贫困县每年国家至少下拨5.6亿元资金用于扶贫开发”的巨大利益,向媒体解释为何将“贫困帽子”当成特大喜讯庆贺的缘由。记者不久前报道“穷县豪楼”的东北某县级市,仅近三年获得的专项扶贫资金就超过5000万元,还不包括各行业部门对贫困地区的政策倾斜,以及向贫困县财政下拨的转移支付资金。
安徽省临泉县是全国贫困人口最多的贫困县之一,该县扶贫办一位负责人告诉记者,“贫困县”带来的好处不限于经济层面,对交通、水利、卫生、教育、旅游开发等方面的投入也相当大,甚至在一些教育招生考试中,贫困县考生也会享受加分、减免学费等政策“照顾”。
也有地方官员直言,正是因为看到“贫困帽子”里隐藏的“吸金大法”,贫困县摇身变成“闻着臭、吃着香”的臭豆腐。因此,每到新一轮贫困县调整评定期来临,地方各路大军上省进京,使出浑身解数哭穷公关,贫困帽子也就越争越多了。
对此,国务院扶贫办官员表示,确定重点县并进行重点扶持的做法,是行之有效的,只不过是在政策落实的过程中,有些地方滋长了“等靠要”的思想,或错误地把争取到重点县的帽子作为一种政绩。
扶贫资金只扶项目没扶人?
近日有媒体报道,贵州省荔波县朝阳镇向省扶贫办申报获批3个大鲵养殖产业项目,中央财政专项扶贫资金400万元,并由该县国丰农业专业合作社具体承担。但上述项目主要惠及国丰农业专业合作社的5位成员中,有4人为非贫困户。也就是说,400万元的扶贫项目,受益人中只有1位是贫困人口。
为何只见扶贫项目,不见受益的贫困人口?国家投入了那么多的扶贫项目和资金,为何仍然不断有人加入需要扶持的队伍?
2012年,中央财政综合扶贫投入近3000亿元,按照新的扶贫标准,我国现有扶贫对象约为1亿人左右。假设将这些扶贫资金直接发给扶贫对象,每人将获得3000元资金。照此方式计算,可能很多扶贫对象直接就可以脱贫了。
事实虽然远非这么简单,但足以说明当前的扶贫方式,特别是一些行业扶贫项目与贫困人口脱贫直接关联性不足。国家每年投入巨额扶贫资金,这些扶贫资金都用到了哪些地方,成效如何评价,远水不解近渴的扶贫方式值得商榷。
即便有再多的扶贫资金,如果不用到贫困人口上,也只能助长更多的地方政府和干部以贫困人口的名义,挤占扶贫资金,滋生更多的腐败。有学者甚至指出,以贫困县的方式扶贫,已经成为地方与中央在资金分配方面博弈的制度条件和引发腐败的制度根源。
扶贫开发不是大规模的经济发展,而是一个瞄准穷人的扶持计划。贫困县也好,贫困村也罢,扶贫最终扶的是贫困的人,政府应该把扶贫资源的决定权交给穷人。
所以,扶贫资金也应从贫困县向贫困村,再向贫困户转移,扶贫资金要真正瞄准那些穷人,找准扶贫对象,不能只见项目不见人。当前,对扶贫资金的挪用、渗漏、流失非常大。如何把资源的决策权、管理权、使用权交给穷人?这是未来10年要做的重大改革。
94% 的帽子居然摘不掉?
经过新一轮的开发式扶贫,至2012年,全国592个戴着贫困帽子的县(不包括国家集中连片特殊困难地区中非重点县240个),只有38个县摘了帽子,但迅即这38顶贫困帽又被别的县戴上了。
虽然中央为鼓励各省减少扶贫开发工作重点县数量,曾明确表示重点县减少的省,国家支持力度不减,但各省贫困帽子顶数并未见减少,反而在国家出台扶持连片特困地区的政策后,贫困帽子总数增至832顶。
宁换帽子不摘帽子,已经成为贫困省区各级官员的共识,无论中央如何号召也决不动摇。最新数据表明,有重点扶贫任务的21个省区都坚持贫困帽子顶数不变,即使从一个县头上摘掉,也要换到另一个县头上,清晰地展现了地方和中央进行财政博弈的痕迹。虽然中央表明支持政策力度不减,但地方不相信,生怕哪一天有了新政策,丢了“香饽饽”,只有把帽子戴在自己头上,心里才踏实。
此外,绝大多数重点县攥着帽子不松手,即使经济发展了,贫困人口减少了,也还要通过贫困帽子争取更多的优惠政策。虽然有的省也出台了鼓励脱帽的政策,但各县也是不相信。这样看来,全国592个重点县,只有38个摘掉帽子,也就不足为奇了。
贫困人口为何又上亿?
到2010年底,我国的贫困人口下降到2688万,但在2012年,一个新的贫困人口数据出现了:1.28亿。为何贫困人口又上升了?
一个显而易见的答案是,贫困标准的再次提升,2010年底我国的贫困标准是1274元,而2012年的贫困标准则提高到2300元。
国际上采用的贫困标准,有的是全部人口数的10%,有的是按平均收入的50%以下,而无论是按以上哪一种计算方法,我国的贫困人口都将更多。
贫困标准更像是一个筛子,贫困标准低,表明扶贫网眼就大,被扶持的人就少,反之亦反。
我国的“贫困线”动态上调,这是与我国的经济发展水平相适应的。国务院扶贫办官员曾表示,根据经济社会发展水平适时提高扶贫标准是国际惯例。20年来全球有35个发展中的国家提高过扶贫标准,而且有的国家不只一次。这次中国政府大幅度提高扶贫标准,是以农民的生存和温饱问题基本解决为前提的,标志着我国扶贫开发进入了一个新的阶段
悖论:贫困县里有百强
多年来,围绕国家扶贫开发重点县,出现了很多自相矛盾的悖论现象。
2012年,在扶贫开发工作重点县名单中赫然在列的内蒙古准格尔旗,后来却神秘消失了。原因是它出现在了全国县域经济“百强县”名单中,被网友发现后提出质疑,被摘了帽子。有资料记载,全国曾有10多个国家级或省级扶贫开发工作重点县,出现在全国县域经济百强县或一些省的十强县名单中。
全国的穷县、弱县为啥反倒成了强县?表面上看是不合逻辑的,自相矛盾,但查阅两种评定标准就能发现,两顶帽子确实可以同时拥有。
从国家扶贫开发重点县的评定标准看,贫困人口占全国比例、农民人均纯收入是两项重要指标,这两项指标分别占评定标准60%和30%的权重。另外一项指标人均GDP和人均财政,只占10%的权重。
而评定“百强县”的标准,虽然目前没有公布一个明确的可量化的答案,但能够反映经济实力的人均GDP和人均财政,恐怕是最重要的参考指标。
可见,由于评定标准的不同,“贫困县”和“百强县”两顶帽子,真的可能同时拥有。
正因为如此,才会有被指责的县觉得“委屈”,认为“是国家扶贫制度改革层面上的问题”。
乱象:地方如何“玩贫困”
扶贫资金是贫困群众的“保命钱”和减贫脱贫的“助推剂。但争来的扶贫资金,却出了各种各样的问题。
钓鱼虚配:前些年的扶贫政策,多是国家或省在下拨扶贫专项资金时,需要地方按一定比例配套。但本来就贫困的地方,到哪去弄钱配套?所以一些地方,称上级政府是“钓鱼”,拿着少量的资金,钓地方政府的配套资金。
与这一种情况相适应,地方政府学会了应对办法,那就是名义上拿出一部分资金配套,其实却并未真有资金到账,这被上级政府称为“虚配”。有的地方政府用一笔资金,“虚配”给多个上级拨付的项目,被称为“一女嫁多夫”。
虚报冒领:虚报冒领是很普遍的一种情况。有关审计公告显示,2010年至2012年,甘肃省古浪县扶贫办等5个部门和黑松驿镇等12个乡镇通过编造虚假补助发放表、虚开发票等方式,套取33个扶贫项目的140.25万元培训资金,用于购置车辆和公务接待等。
挤占挪用:在项目组织和实施过程中,部分扶贫资金被挤占挪用成为常态化。2006年至2012年,国家扶贫开发工作重点县云南省澜沧拉祜族自治县扶贫开发办公室,挪用扶贫资金138.49万元建设办公楼。此外,该县职业高级中学还在承担劳动力转移培训过程中,从应发给学生的生活补助费中扣留资格鉴定费等共计65.93万元。
损失浪费:一些项目效益不好,造成严重浪费。宁夏回族自治区同心县投入中南部山区设施农业项目财政扶贫资金3880万元建设日光温室和大中拱棚。但由于部分农户缺乏科技种植技术以及维护运营成本高等原因,价值578.82万元的大中拱棚被拆除。
滞留闲置:一些贫困县项目资金还长期滞留、闲置。截至2012年末,由于项目未及时验收报账等原因,广西壮族自治区龙胜各族自治县共有1463.65万元扶贫资金结转结余时间超过1年,其中608.36万元结转结余超过2年,最长的闲置达10年。
贪污侵吞:2010年至2012年,在贵州省荔波县财政扶贫资金中,被违规使用扶贫资金948.15万元,个别公职人员涉嫌贪污侵吞扶贫资金问题。
是否贫困谁说了算?
“一个县是不是贫困县,一个家庭到底穷不穷,这些事儿应该由谁说了算?是国家部委?是省里领导?是县里头头?是乡里干部?还是村里百姓?”华北某国家级贫困县的一位村干部在接受记者采访时,对当前贫困县和贫困人口的核定方式提出一连串的质疑。
有资料表明,自2001年起,评定国家扶贫开发工作重点县的标准,主要采用“631指数法”,即贫困人口占全国比例,农民人均纯收入水平,人均GDP和人均财政收入这三项,分别占六成、三成和一成的权重。
由此可见,评定贫困县主要以贫困人口数量多少为主。但哪个贫困县有多少贫困人口,又是如何测定的?则没有固定的标准。
早些年我国由中央确定贫困县,叫国定贫困县,但国定贫困县也是由各省上报。后来中央放权,由各省自行确定,但各省又是根据什么标准评定的?虽然各有程序,各有参照,但这些程序和参照多是不透明的,人为因素多,标准杂,难以起到瞄准贫困人口的作用。
记者查阅了西部某省贫困县审批流程图时发现,当地贫困县的大体审批过程是,全省各县申报国家扶贫开发重点县,省扶贫办按照因素权重测算法测算贫困程度,对各县进行排序。经省政府扶贫开发领导小组讨论通过,经省政府常务会议决定,上报国务院扶贫办审批,确定为国家扶贫开发重点县。有人指出,不用说全部流程,仅从申请审批程序没有公示这一项,就显得难以服众。
记者采访了一位在国家扶贫开发工作重点县扶贫办工作多年的工作人员,他说,省里的贫困县十年一评,五年一调整。省里评定的标准参考三项硬指标:一是前三年的人均地方财政收入,二是前三年的农民人均纯收入,三是当年的贫困发生率,至于每项指标权重占多少,就说不清楚了。
另一位县级扶贫办工作人员对这个问题表现得更含糊,他认为,省里评定看的是人均GDP、人均财力、人均农民纯收入这三项指标,但具体如何评审,很难有人说得清,可以说是“一本糊涂账”。
有官员指出,是不是穷人不应由贫困县说了算,而应由“贫困线”说了算。而我国目前贫困线标准偏低是众所周知的事实,可以考虑参照世界上一些国家设定贫困线或者贫困发生率的做法,比如总人口的10%是贫困人口,那这个贫困线下的都属于穷人。
但也有官员认为不妥,我国每户农民的收入还难以准确统计。即便有了贫困线,也难以准确计算线下的人数。他们提出了一个可行性建议,即让最了解农民的村级组织认定当地的穷人,然后再通过张榜公示等举措进行有效监督,用这种“集中民主制”的方式确定是否为穷人。
还有一种方法是参与式识别法,就是把识别贫困人口的权力交给基层民众,让同村老百姓按他们自己的标准识别谁是穷人。
贫困县申报流程
中央关于扶贫工作的重要文件
1984 年《关于尽快改变贫困地区面貌的通知》
1994 年《国家八七扶贫攻坚计划》
1996 年《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》
1999 年《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》
2001 年《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》
2011 年《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》
