加大财政扶贫投入力度支持打赢脱贫攻坚战

[摘 要] 2015年年底召开的中央扶贫开发工作会议已经吹响了打赢脱贫攻坚战的冲锋号，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》对扶贫开发工作做了具体部署。各类投入是打赢脱贫攻坚战的基本保障，其中财政投入发挥着主体和主导作用。

2015年年底召开的中央扶贫开发工作会议已经吹响了打赢脱贫攻坚战的冲锋号，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》）对扶贫开发工作做了具体部署。俗话说，“兵马未动，粮草先行”，各类投入是打赢脱贫攻坚战的基本保障，其中财政投入发挥着主体和主导作用。

一、财政综合扶贫政策体系

农村扶贫开发是一项系统工程，涉及贫困地区经济社会发展和贫困人口生产生活的方方面面。近年来，中央财政多渠道增加扶贫开发投入，逐步构建了较为健全的财政综合扶贫政策体系。

（一）不断加大对贫困地区的一般性转移支付力度

中央财政在安排一般性转移支付时，充分考虑财力缺口因素，对贫困地区，特别是高海拔高寒地区、中西部革命老区、民族地区、边疆地区等，支持力度要远远大于其他地区。如，中央财政安排的革命老区转移支付，重点支持对中国革命贡献较大、财政相对困难的老区县和原中央苏区发展；安排的民族地区转移支付和边境地区转移支付，覆盖的地区中超过一半是国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县。

从贫困地区县级财政收支情况看，近年来，全国832个国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县一般预算支出中,上级补助及返还占比达80%。这充分体现了中央及省级财政在转移支付方面对贫困地区的倾斜支持，切实增强了贫困地区财力保障水平。

（二）专项转移支付向农村贫困地区、贫困人口倾斜

支持改善农民生产生活条件及农业生产发展方面，利用可再生能源发展专项资金支持四川、青海等无电地区建设光伏发电设施，解决了无电人口用电问题；车辆购置税收入补助地方资金向中西部地区、老少边穷地区倾斜；对贫困地区农业综合开发项目执行较低的地方财政分担比例；中央财政安排的支持农业生产发展、草原生态保护、退耕还林、农田水利设施建设、水库移民后期扶持、“一事一议”奖补资金等，也发挥了重要的减贫作用。医疗卫生和社会保障方面，在安排相关专项转移支付时,对贫困问题较为突出的中西部地区给予了倾斜；安排社会救助、农村危房改造等资金时，将财政困难程度、贫困因素作为参考因素，提高贫困地区农村危房改造的中央补助标准。教育发展方面，支持实施“两免一补”政策，农村义务教育阶段学生全部享受免杂费和免费教科书政策，对中西部地区家庭经济困难寄宿生发放生活费补助；支持全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件；在连片特困地区实施农村义务教育学生营养改善计划。

（三）稳步增加财政专项扶贫资金投入

中央财政坚持将专项扶贫资金投入作为支出保障的重点之一。2011—2015年，累计安排财政专项扶贫资金约1898亿元，年均增长14.5%。同期，拓宽扶贫开发投入渠道，安排专项彩票公益金50.25亿元，用于支持贫困革命老区推进农村扶贫开发。财政专项扶贫资金投入的稳定增长，对落实精准扶贫要求，采取有针对性的扶持措施，解决贫困地区、贫困群众面临的突出问题，发挥了重要作用。

二、中央财政专项扶贫政策

（一）财政专项扶贫资金的起源

20世纪80年代，我国开始有组织、有计划、大规模地开展农村扶贫开发，随后国家先后制定实施了《国家八七扶贫攻坚计划》（1994—2000年）、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等减贫规划。相应地，真正意义上的财政扶贫也是始于20世纪80年代初。从1980年开始，国家设立支援经济不发达地区发展资金，当年支出规模5亿元，重点支持老革命根据地、少数民族地区、边远地区、贫困地区的农业、乡镇企业、基础设施和文教卫生事业的发展。

（二）财政专项扶贫资金的增长情况

一是财政扶贫开发工作起步阶段（1980—1984年）。自1980年设立支援经济不发达地区发展资金至1984年，中央财政累计安排扶贫资金29.8亿元，年均增长11.76%。

二是制度化开发式扶贫起步阶段（1985—1993年）。1984年9月，中共中央、国务院印发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，标志着进入制度化开发式扶贫阶段。1985—1993年，中央财政累计安排扶贫资金201.27亿元，年均增长16.91%。

三是《国家八七扶贫攻坚计划》实施阶段（1994—2000年）。中央财政累计安排财政扶贫资金约531.81亿元，年均增长9.81%。

四是《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》实施阶段（2001—2010年）。中央财政累计安排财政专项扶贫资金约1440.34亿元，年均增长9.3%。

五是《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》实施阶段（2011年至今）。“十二五”期间，中央财政累计安排财政专项扶贫资金约1898.22亿元，年均增长14.5%。仅用了五年时间，财政专项扶贫资金投入就超过了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》实施期间十年的投入规模，资金年均增幅重回两位数。

（三）财政专项扶贫资金的现状

2015年中央财政专项扶贫资金规模已达到467.45亿元。目前，中央财政专项扶贫资金主要分为发展资金、少数民族发展资金、以工代赈资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、“三西”资金等六个使用方向，主要用于支持贫困人口发展特色优势产业、改善贫困人口基本生产生活条件、提高贫困人口就业和生产能力等方面。中央财政专项扶贫资金主要按因素法分配，以加大对贫困问题突出省份的支持。按照扶贫开发“中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实”的工作机制，扶贫资金项目审批权限已全部下放到县，由地方自主统筹使用。

（四）近年财政专项扶贫重点工作

一是创新财政专项扶贫工作机制。积极推动易地扶贫搬迁工作，研究提出易地扶贫搬迁筹资建议，调整地方政府债务规模，专门用于“十三五”易地扶贫搬迁，通过市场化机制撬动金融资本支持易地扶贫搬迁，中央财政给予贴息扶持。推动地方整合相关渠道资金，通过政府购买服务的形式，支持项目实施主体还本付息。鼓励地方探索开展资产收益扶贫试点，将财政用于贫困地区产业发展和基础设施建设的投入所形成的资产，量化折股配置给贫困群众，在帮助贫困群众培育稳定的资产收益的同时,发展壮大集体经济和增强村集体凝聚力。牵头组建贫困地区产业发展基金，探索利用市场机制，引导金融资本推进贫困地区优势特色产业发展。利用中央专项彩票公益金，支持推进贫困革命老区扶贫开发工作。加大对少数民族扶贫开发工作支持力度，推进实施“兴边富民”行动、扶持人口较少民族发展、少数民族特色村寨保护与发展等工作。

二是改革财政专项扶贫资金管理机制。按照党中央、国务院要求，中央财政深入推进财政专项扶贫资金管理机制改革，从资金分配机制、使用机制和监管机制等方面入手，提出了一揽子具体措施。在资金分配机制上，着重加大专项扶贫资金投入力度，建立资金竞争性分配机制，加快资金拨付进度。在资金使用机制上，着重将资金项目审批权限进一步下放到县级，提高资金使用精准度，支持地方集中力量解决突出贫困问题，探索政府购买服务，发挥资金放大效应。在资金监管机制上，着重强化地方监管责任，健全公告公示制度，构建全面监管体系。

三是推进财政专项扶贫资金精准使用。财政专项扶贫资金主要实行区域瞄准、对象瞄准、用途瞄准和机制瞄准。区域瞄准，就是资金投向集中连片特殊困难地区县和国家扶贫开发工作重点县、贫困村。对象瞄准，就是资金使用和建档立卡结果相衔接，切实使资金直接用于扶贫对象，让发展成果更多更公平惠及扶贫对象。用途瞄准，就是资金重点支持贫困地区改善生产生活条件，帮助贫困群众发展特色优势产业，增强贫困群众自我发展能力。机制瞄准，就是下放审批权限，由贫困县自主使用资金，同时强化其在资金使用和监管中的责任，逐步建立分工明确、权责匹配、管理到位的资金监管体系。

四是强化财政专项扶贫资金监管。中央财政持续加强专项扶贫资金绩效评价工作，绩效评价结果在全国范围内通报，并将扶贫资金分配与扶贫开发工作考核、资金绩效评价结果挂钩，不断加大用于绩效奖励的资金规模。同时，中央财政切实加大财政专项扶贫资金监督检查力度，督促地方加强资金管理，及时发现问题、整改问题、堵塞漏洞。特别是2015年，中央财政在全国范围内开展了涉农资金专项整治行动，将财政专项扶贫资金列为检查重点，并根据专项整治行动成果研究提出了改进和加强涉农资金管理的意见。此外，积极配合审计、纪检监察等部门，对扶贫资金管理使用情况进行专项检查。

三、加大财政扶贫投入力度

中央财政将全面贯彻落实《决定》部署，把扶贫工作摆到更加突出的位置，认真履行好财政部门的职责，紧紧围绕精准扶贫、精准脱贫，进一步健全财政综合扶贫政策体系，加大财政扶贫投入力度，加强财政扶贫资金管理，坚决支持打赢脱贫攻坚战。

（一）发挥政府投入的主体和主导作用，千方百计加大财政扶贫投入力度

尽管当前经济下行压力大，财政增收形势不乐观，但仍要多渠道增加扶贫开发投入，确保政府投入力度与脱贫攻坚任务相适应。中央财政将进一步加大对贫困地区的一般性转移支付力度，引导涉及民生的各类专项转移支付和中央基建支出继续向农村贫困地区、贫困人口倾斜，较大幅度增加财政专项扶贫资金投入，加大中央集中彩票公益金对扶贫的支持力度。扩大中央和地方财政支出规模，增加对贫困地区水电路气网等基础设施建设和提高基本公共服务水平的投入。同时，用好用活政府和社会两方面资源，通过政府和社会资本合作、政府购买服务、贷款贴息、设立产业发展基金、支持涉农保险和担保发展等有效方式，充分发挥财政资金的引导作用和杠杆作用，撬动更多金融资本、社会资本参与脱贫攻坚。

（二）优化财政涉农资金供给机制，支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金

国务院扶贫开发领导小组将扶贫资金整合确定为本年度工作的“重头戏”。我部会同扶贫办正牵头研究起草支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见。初步思路是，坚持“中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实”，采取有效措施，优化财政涉农资金供给机制，支持贫困县以摘帽销号为目标，以减贫成效为导向，以扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，把目标相近、方向类同的涉农资金统筹整合使用，撬动金融资本和社会资金投入扶贫开发，提高财政涉农资金的精准度和使用效益，按期完成脱贫攻坚任务。改革的核心是将一部分财政涉农资金的配置权力完全下放给处于脱贫攻坚第一线的贫困县，由贫困县根据脱贫攻坚需要，自主统筹使用。

（三）突出财政扶贫工作重点，促进扶贫资金精准使用

财政扶贫资金使用与建档立卡结果相衔接，围绕激发贫困群众内生动力、增强贫困群众自我发展能力，资金使用由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，由偏重“输血”向注重“造血”转变，切实发挥财政资金的使用效益，确保“扶真贫”、“真扶贫”、“真脱贫”。大力支持产业扶贫，进一步推广资产收益扶贫，在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户，让贫困人口分享产业发展收益。落实好易地扶贫搬迁贷款贴息政策，支持地方整合可用于易地扶贫搬迁的各类资金，用好城乡建设用地增减挂钩政策，筹集资金用于购买易地扶贫搬迁服务，支持打好脱贫攻坚揭幕战。同时，督促地方强化资金监管措施，严格项目实施主体举债，避免市场化主体的经营性风险由政府兜底。

（四）实行严格的监督考核，确保财政资金安全有效使用

全面推行扶贫资金、项目公告公示制，增强资金使用的透明度，保障资金在阳光下运行。在扶贫资金项目审批权限下放的背景下，按照权责匹配原则，强化地方监管责任，省、市两级政府将工作重心转变到强化资金和项目的监管上来，县级政府承担确保资金安全、规范、有效运行的具体责任，贫困村第一书记、驻村工作队、村委会要深度参与涉农资金和项目的管理监督。我们将会同扶贫办等部门研究加强财政扶贫资金全程监管的意见，强化财政监督检查和审计、稽查等工作，充分发挥社会监督作用，构建常态化、多元化的监督检查机制。同时，会同有关部门进一步强化对扶贫资金的绩效评价，并将其纳入扶贫开发工作成效考核，对管理规范、资金使用效益高的地方给予奖励和倾斜。 

（作者系财政部党组成员、副部长，来源：《行政管理改革》）