刘永富：深入推进旅游扶贫带动穷人脱贫致富
8月18 日，全国乡村旅游提升和旅游扶贫推进工作会议在安徽黄山市召开，这是继2014 年12 月湖北恩施旅游扶贫试点工作座谈会之后，国务院扶贫办和国家旅游局共同召开的又一次重要会议。
这次会议的目的是，以习近平总书记系列重要讲话精神为指导，按照发展乡村旅游和精准扶贫的工作要求，总结试点工作经验，分析存在问题，进一步明确目标任务和指导思想，理清工作思路，强化工作措施，促进乡村旅游和旅游扶贫工作又好又快发展。国务院扶贫办主任刘永富对深入推进旅游扶贫工作做了重要讲话，国家旅游局李金早局长对相关工作进行全面部署。
各地区、各部门对这次会议非常重视。安徽省李锦斌省长发表了热情洋溢的致辞并介绍了安徽的经验，十个省市的政府领导和中农办、发改委、财政部、国土资源部、农业部、国家开发行、农行、农发行相关负责同志参加会议。
刘永富主任在讲话中，就贯彻精准扶贫战略，深入推进旅游扶贫提出了明确意见。
一、精准扶贫战略高位推动实施
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视扶贫开发工作。习近平总书记国内考察26 次，有15 次涉及到扶贫，其中7 次是把扶贫作为主要或重要内容。总书记连续三年，每年新年第一次国内考察都是到贫困地区。在每年的中央全会、中央经济工作会议、全国两会和中央农村工作会议、中央民族工作会议等重要会议上都讲扶贫。今年以来，更是把扶贫作为重点，1 月到云南，2 月到陕西，6月到贵州调研扶贫工作，并在延安和贵阳两次召开扶贫工作座谈会。总书记反复强调，小康不小康，关键看老乡，关键在贫困的老区能不能脱贫。
总书记讲，新中国成立前，我们党领导广大农民“打土豪、分田地”，就是要让广大农民翻身得解放。现在我们党就是要领导广大农民“脱贫困、奔小康”，就是要让广大农民过上好日子。他说，全面建成小康社会的目标能不能如期实现，很大程度上要看扶贫攻坚工作做得怎么样。扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务。总书记要求省市县乡村五级书记一起抓。要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠，决不能让一个困难地区、困难群众在小康建设的道路上掉队。今年6 月18 日和7 月20日，总书记在部分省区市扶贫攻坚座谈会和中央财经领导小组会议上，发表重要讲话，发出了到2020 年农村贫困人口全部如期脱贫、所有贫困县全部脱贫摘帽的动员令，提出“四个切实”“六个精”“四个一批”的要求。
李克强总理连续两年在政府工作报告上明确减贫任务，提出了一系列重大举措和工作要求。汪洋副总理亲历亲为，多次深入贫困地区进村入户开展调研，多次召开会议研究扶贫工作。
各地区各部门积极响应中央号召，认真落实总书记扶贫开发战略思想，把扶贫开发工作放在新的起点上高位推进，工作机制创新不断取得突破，重点工作全面开展，社会各界和贫困地区干部群众热情高涨，扶贫开发工作态势良好。
一是精准扶贫机制初步建立。 通过建档立卡工作，全国共识别贫困村12.8 万个，贫困户2948 万户，贫困人口8962 万人。全国扶贫开发信息网络系统的建立，为贫困识别、动态管理、精准扶贫、精准脱贫奠定了基础。按照“每个贫困村都有驻村工作队，每个贫困户都有帮扶责任人”的要求，向贫困村派驻工作队12.5 万个，驻村干部43 万人，基本实现了对贫困村全覆盖，为帮扶工作进村入户打通了管道。
二是机制改革取得进展。 10 多个省市出台和即将出台贫困县党政领导班子和领导干部考核办法。贫困县的考核、约束机制初步建立，退出机制进行了有益探索。改革财政扶贫资金管理机制，扩大和下放地方管理权限，强化资金项目监管。创新金融扶贫机制， 多个实惠管用的金融扶贫特惠产品先后出台， 正在发挥着越来越重要的作用。
三是重点工作扎实推进。 围绕村级道路畅通、饮水安全、电力保障、危房改造、特色产业增收、乡村旅游扶贫、教育扶贫、卫生和计生基础建设、文化建设、贫困村信息化等与贫困群众生产生活和增收脱贫息息相关的领域，组织实施了一批重点项目和重点工程，并取得积极进展。
四是专项扶贫创新发展。 按照分类指导，因地制宜，因户因人施策的原则，国务院扶贫办会同有关部门提出并促进各地实施精准扶贫十二项工程：驻村帮扶、整村推进、职业教育培训、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、电商扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、构树扶贫、扶贫创业致富带头人培训、东西部劳务协作对接和龙头企业带动，取得了一定成效。五是社会扶贫初显成效。国务院将每年10 月17 日设立为“扶贫日”，为广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发搭建了制度平台。
在2014 年首个扶贫日期间，国务院第一次召开全国社会扶贫工作电视电话会议，领导小组第一次表彰社会扶贫先进集体和先进个人，国务院办公厅第一次印发社会扶贫指导性文件，同时启动了贫困村电子商务、光伏扶贫、旅游扶贫、民营企业包县扶贫。今年扶贫日期间将启动金融扶贫、健康扶贫、教育扶贫、民营企业扶贫等行动，开展中国消除贫困奖等活动。六是研究工作深入开展。中央明确将扶贫开发作为“十三五”规划的重要内容。
国务院扶贫开发领导小组组织了多层次大规模调研，研究“十三五”期间扶贫开发的新思路、新举措。目前，由中央农办和扶贫办牵头，与17 个中央国家机关联合组成了起草组，在调研的基础上起草相关文件。
总书记对扶贫工作的高度重视，中央提出的明确要求，已经迅速传递到各级党委政府。上半年，28 个省市党委、政府一把手均带队开展了扶贫调研，分别达147 次和149 次。
带队开展扶贫调研的省级党政领导同志有221 位，共调研928 次，参加人数5611 人次，调研覆盖1244 个县、2316 个贫困村。省级财政扶贫投入预算比去年增长20.25%。总书记“五级书记一起抓”的要求得到很好体现。扶贫开发工作呈现出争先恐后、比学赶超的新局面。
二、旅游扶贫试点工作取得的进展及存在的问题
2013 年12 月，中办国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，将乡村旅游扶贫工作列为新时期扶贫开发的十项重点工作之一。去年，国家旅游局、国务院扶贫办按照汪洋副总理的指示精神，把旅游扶贫作为精准扶贫的重要内容，共同启动了旅游扶贫试点工作。今年以来，各级扶贫部门积极配合旅游部门推动试点工作，取得了一些新的进展。
一是利用建档立卡信息系统，对今年各省市上报的试点村进行核对筛选，考虑到旅游业发展的条件要素，与国家旅游局共同确定了具备条件的560 个贫困村作为试点。两个部门密切配合，做了大量工作。国家旅游局积极动员系统内有资质的规划设计企业帮助试点村编制规划方案、组织试点村村干部开展了旅游培训。扶贫办指导地方扶贫部门认真落实试点方案，及时调整整村推进规划，将没有纳入规划的试点村纳入了规划。
二是有效地带动了贫困群众增收。试点工作开展以来，各地按照国家旅游局和国务院扶贫办的部署，采用向建档立卡贫困户提供扶贫小额扶贫贷款、组织有一定劳动能力和素质的贫困群众开展培训等有效方式，引导贫困户通过兴办家庭旅馆、农家乐、小型超市等旅游服务设施；发展地方特色种植、养殖项目；利用土地、房屋入股和打工就业多种方式参与产业发展，实现增收。参与旅游扶贫项目的贫困户户均增收超过500 元，旅游扶贫带动了贫困群众增收脱贫。
三是加速了贫困村基础设施建设的步伐。在试点工作中，各省区市扶贫部门积极配合试点工作，及时调整试点村整村推进规划，围绕旅游扶贫的工作目标，开工建设了一批提升贫困村接待能力和接待条件的基础设施项目，如路、水、电、厕所、停车场等，试点村的基础施设建设步伐加快。重庆市加强项目村村内道路、饮水、用电、通讯等基础设施建设，贫困村面貌进一步改善。从各地反映的情况看，旅游扶贫试点已逐步成为各级地方政府集中力量加速推进贫困村基础设施建设的有效平台。
四是促进了贫困村产业结构的调整。在试点规划中，不少试点村推动乡村旅游，大力发展体验式农业、观光农业、休闲农业和特色林果、特色养殖等产业，试点贫困村出现了由单一的农业种植业结构向综合农业转变的可喜变化。安徽、重庆、四川、湖北、贵州等省市在这些方面都取得了很好的经验。贵州在1630 个村寨开展了乡村旅游，超过700 个贫困村通过发展乡村旅游，带动当地传统种植业、养殖业和农副产品加工业、民族手工艺产品加工业实现转型升级，一大批绿色食品、地方名吃、民族特色手工艺品走向市场。
五是根据汪洋副总理的批示要求，我办会同国家旅游局督促有关省区，从完善精准帮扶措施、发挥典型引领作用、引导社会各方参与等三个方面，加强对贫困村旅游扶贫试点工作的指导。6 月下旬在四川召开旅游扶贫工程现场会，总结了67 个典型案例，推动了试点工作的开展。
旅游扶贫试点工作取得了一定成效，但也存在扶贫措施不精准的问题，主要表现在：
一是“扶富不扶贫” 。各地在发展乡村旅游中，当地群众主要通过开办农家乐、乡村旅馆，开展接待服务，或是出售自家农副土特产品等方式，参与乡村旅游。能够领办这些项目的往往是村里的能人大户，而目前的支持政策主要是针对这些项目，政策的红利自然也就大多由这部分人享受了。贫困群众由于缺乏参与发展的资金和技能，大多只能通过打工或参与土地流转获得收益，旅游扶贫的优惠政策主要由工商企业和能人大户享受。
二是“景区不带村”。 在我国现有的1392 个5A 和4A 级旅游风景名胜区中，超过800 个分布在中西部地区，景区周边分布着约3 万个建档立卡贫困村，占全国建档立卡贫困村的近四分之一。这次列入试点的560 个贫困村，有半数以上分布在成熟景区周边。有的景区在开发过程中注意到了带动贫困村的发展。但仍有许多景区对带动周边贫困村的开发以及让贫困户受益，缺乏针对性的措施。总体上看，景区开发给当地贫困户带来的受益度还不高。
三是缺乏有效数据。 旅游扶贫的统计监测制度尚未建立，到底干了多少事，取得了什么样的成效，定性的多，定量的少，大而化之，说不准确。特别是贫困村、贫困户得到多少好处，带动增收多少，脱贫多少，没有令人信服的数字。
四是协调机制不完善。 特别是一些地方的扶贫办工作不够主动，还没有形成扶贫办主动、各部门联动的试点工作协调机制。一些地方围绕旅游产业发展需要，在试点村实施改水、改路、建停车场、建公厕等工作进度缓慢。这些问题不解决，试点工作很难取得预期效果。
三、旅游扶贫工作要在精准扶持上见实效
汪洋副总理对旅游扶贫工作非常重视。今年5 月第五个全国旅游日期间，专程到湖北恩施调研旅游扶贫工作时，他指出：“旅游扶贫搞得好不好，关键看这些地方是如何通过发展旅游带动穷人脱贫致富的。”近日在西藏调研扶贫和旅游工作时，他再次强调要让城乡居民更多分享旅游增值收益。努力为城乡居民开展旅游创新创业，更好地分享旅游增值收益创造条件。特别是要支持农村贫困人口及其他贫困群众开展旅游创业就业，探索以旅游资源、扶贫资金入股参与旅游开发，让他们从旅游业发展中获得稳定收益。这是一年多来，汪洋副总理反复强调的几个问题，旅游业不仅要拉动经济社会发展，还要带动穷人脱贫致富，支持扶贫攻坚。扶贫不是负担，是党和政府的共同政治责任，事关我们党第一个百年目标的实现。做好扶贫开发工作，就会在贫困地区形成新的经济增长点，拉动贫困地区经济发展。不少贫困地区环境优美，山清水秀，土壤没有污染，具有发展旅游业的巨大潜力。把这种优势转化为多样化的产品，贫困地区的绿水青山就会变成金山银山。做好旅游扶贫工作，要认真贯彻党中央、国务院的决策部署，落实汪洋副总理的一系列指示精神和工作要求，在以下几个方面下好功夫。
（一）进一步明确旅游扶贫的指导思想和目标任务。
做好乡村旅游和旅游扶贫工作，要以习近平总书记扶贫开发的战略思想为指导，坚持把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，坚持把贫困群众能够分享旅游资源开发和旅游产业发展红利作为基本原则，发挥好旅游发展拉动和旅游景区的带动作用，在精准实施上取得突破，使建档立卡贫困村贫困户实实在在得到实惠，实现增收脱贫甚至致富。最近，国务院办公厅印发了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62 号），明确要大力推进乡村旅游扶贫，提出“到2020 年，全国每年通过乡村旅游带动200 万农村贫困人口脱贫致富；扶持6000 个旅游扶贫重点村开展乡村旅游，实现每个重点村乡村旅游年经营收入达到100 万元”的目标，这就是我们旅游扶贫工作的指导思想和目标任务。我们必须统一思想认识。上述目标任务，按部就班地干、常规地做，是完不成的，必须采取超常规过硬管用的措施办法，才能实现。
（二）进一步完善旅游扶贫规划。
在继续动员有规划设计资质的单位帮助试点村编制规划的同时，要注重发挥景区经营企业在规划编制中的作用。经营景区的企业，与景区周边贫困村的发展存在着天然的共生关系，由他们参与制定贫困村旅游产业发展规划，有利于解决“景区不带村”的问题，建立企业与景区周边贫困村贫困户的利益链接机制。各地扶贫系统，要积极主动地做好配合工作，尽快将试点村的贫困信息完整准确地提供给旅游部门。
（三）进一步创新旅游扶贫机制。
认真评估景区资源秉赋，对企业开发旅游景区资源，在旅游扶贫项目建设中，要积极探索旅游资源资产化，给景区范围内的贫困村部分集体股权，使贫困村原住民得到补偿，享受到旅游资源开发带来的收益，增加他们的资产性收入。今年，我们在5 个省开展了资产收益扶贫试点，对前期工作比较扎实，基本完成了改水、改路、建停车场、建公厕等工作的旅游扶贫试点村，有关省区扶贫办可以将其列为资产收益扶贫的试点，会同旅游部门编制工作方案。
（四）进一步拓展旅游扶贫投资发展乡村旅游，实施旅游扶贫需要加大投资强度，完善贫困村的基础设施和接待能力。 最近，国务院决定，发行专项建设债券，扩大有效投资，支持一批看得准、有回报、不新增过剩产能项目建设。旅游扶贫完全符合专项建设债券投资的要求。下一步，扶贫办将会同国家旅游局和相关政策性银行，按照景区带贫困村、让贫困户受益的原则，把前期工作做深做细。希望各地积极配合，上下同心，争取利用国家专项建设债券支持旅游扶贫项目，为旅游扶贫拓展新的资金来源渠道。
（五）进一步强化旅游扶贫帮扶措施。
目前旅游扶贫的措施还不够精准，有“撒胡椒面”的现象。以前，贫困面大，一项政策出台就能带动数十万贫困群众脱贫。现在，扶贫攻坚已经进入到了攻坚拔寨的关键时期，所以必须要一村一策，一户一法，改变“大水漫灌”，实施精准扶贫。要根据发展贫困村乡村旅游不同类型的主体，分类施策，制定更加有针对性的帮扶措施。对参与试点项目的企业和专业合作组织，根据其吸纳贫困户参与和就业的程度，提供成本更低、时限更长的扶贫再贷款支持。对旅游创业致富带头人，要进一步强化培训，用好国家旅游局推荐的东部发达地区培训基地，针对560 个旅游扶贫试点村，每个村选择3 名左右的旅游扶贫带头人，举办专题培训班，增强参训人员先富帮后富的责任意识，学习发展乡村旅游的先进理念和成功经验。对一般贫困户，通过提供扶贫小额信贷，加强有针对性的培训，引导他们积极参与项目建设。对无劳动能力的贫困户，要通过探索以旅游资源、扶贫资金等入股方式，使他们在项目发展中获得资产性收益。总之，各级扶贫部门要切实将这些措施落实到参与试点的贫困村贫困户，激发他们共同参与试点建设的积极性和创造性。
（六）进一步做好旅游扶贫典型引领工作。
近期，我办整理了67 个旅游扶贫典型案例。下一步，我们还将会同旅游局对560 个村的试点工作进行全面的总结分析，从中提炼总结出不同类型的典型经验。湖南省花垣县十八洞村，在项目建设中，充分利用当地资源，因地制宜发展旅游产业，不搞大拆大建、不堆砌盆景，贫困群众得到实惠，社会反映较好。湖北省恩施市营上村紧紧围绕核心景区，发展配套服务设施，大户搞经营，贫困户搞服务、搞养殖、种蔬菜，共同参与，共同发展。福建省福鼎市赤溪村通过旅游产业发展壮大集体经济，带动全村脱贫致富。这些，都是很好很鲜活的经验，值得各地学习借鉴，我们还将继续总结各地的经验，适时召开现场会进行推广。
同志们，旅游扶贫可以实现产业发展与扶贫开发的有机结合，是稳增长调结构惠民生的有力举措，又是贫困群众脱贫致富的有效渠道，可以实现经济发展与扶贫开发双赢目标。让我们共同努力，把这件事情办实办好，为打赢扶贫攻坚战，确保贫困人口一道进入全面小康社会作出贡献！
