聚焦“实施精准扶贫、精准脱贫，提高扶贫实效”

不去病根儿、难拔穷根儿   委员建议尽快补齐大病保险的“短板”

经常到基层考察的全国政协常委、北京安贞医院心脏外科主任刘迎龙在22日举行全国政协十二届常委会第十六次会议小组讨论时说了这样一句顺口溜：“救护车一响，一年猪白养；住上一次院，三年活白干；十年努力奔小康，一场大病全泡汤。”

得病对于百姓贫困的影响有多大？据了解，2013年国家对贫困人口建档立卡的结果显示，当年全国8962万贫困人口中，因病致贫的占到42%，居第一位。

让百姓害怕的不是头疼、感冒这样的小病，而是儿童先心病、乳腺癌、终末期肾病、重型精神病等大病。

刘迎龙在今年1月成功治疗了一位名叫贺冠宇的6岁先心病患儿。这个孩子3年前做过一次手术，但因病情复杂必须做第二期根治手术。“患儿第一次手术已经花费七八万元，这次手术花费高达14万元，高昂的费用让孩子的父母感到绝望，他们整日以泪洗面。我们联系了4家基金会才帮患儿凑够了手术费。”刘迎龙表示。

事实上，国家早在2011年就将儿童先心病纳入大病保险救助范围。但是大病保险目前还难以有效保大病。刘迎龙介绍，目前大病保险对于儿童先心病的报销费用定得过低，采取医院包干形式，一般先心病手术报销费用为18000～27000元，超过部分由医院承担，还要扣医护人员的奖金，本来设计良好的政策，常常难以落实。而且，花费更多的、占比约40%的复杂性心脏畸形没有列入大病保险救治范围。

筹资水平偏低也制约大病保险的作用。今年4月，全国政协委员、农工党宁夏回族自治区区委主委戴秀英专门到宁夏西海固（西吉、海原、固原地区）地区调研，这里的因病致贫现象触目惊心。戴秀英带领团队在西吉县走访了200户人家，发现在当地，大病保险存在诸多问题，比如，筹资能力和水平较低，保障能力较弱，大病保险基金是从基本医保基金中划转，没有独立的筹资渠道，筹资水平受基本医保筹资规模和水平的制约；比如，统筹层次不高，基金抗风险能力不强，目前大多数地方实行市（地）级统筹，只有个别地方实行省级统筹，削弱了保险基金抗风险和共济能力，造成基金浪费；再比如，商业保险机构控费能力和专业水平不高。地方商业保险机构普遍不能与医保部门、医疗机构在经办业务相关数据方面实现信息共享，未建立与承办大病保险相适应的专业医学管理团队，无法对医疗行为进行有效监管等。更让戴秀英惊讶的是，很多村民根本不知道大病保险，更不用提享受报销服务。

“西海固地区的农民大多靠天吃饭，本来就收入微薄，一旦出现重病号，几乎成为赤贫，有些患者索性放弃治疗，听天由命。这是最让人痛心的。”戴秀英表示。

为此，在讨论中，他们都疾呼大病保险的短板亟须补齐。

“不去病根儿、难拔穷根儿。”刘迎龙表示，当前农民脱贫的关键是要减少因病致贫、因病返贫现象的发生。

由于城镇医保和新农合报销水平的差异，大病保险政策是避免农民因病致贫、因病返贫的一道重要保障。戴秀英建议，建立完善大病保险筹资机制。应考虑适当提高个人缴费金额。个人缴费可提高到全国30～40元/年的平均水平。加大大病保险财政支持力度，对于建档立卡的贫困户，对于个人缴费部分，财政应该全部承担。

刘迎龙则建议，允许和鼓励地方在年度医保基金筹集中单设大病保险缴费项目，提高大病保险筹资水平，从而扩大大病保险基金规模，确保基金可持续运行；考虑到目前参与大病保险的商业保险公司多处于亏损状态，应建立政府和市场风险共担的机制，以调动保险公司参与的积极性。“而对于儿童先心病这样致贫的疾病，国家应逐步提高大病报销水平。”

中国有句成语叫“贫病交加”，贫困和疾病往往相连。“为了防止因病致贫、因病返贫，大病保险的短板亟须补齐。”戴秀英呼吁。

精准扶贫要用好政府、市场“两只手”

“扶贫能否收到预期效果，政府责无旁贷，也义不容辞。政府是主体、主导，但主体不能代表全体，主导但决不包办代替，政策要给市场和社会留下足够的空间和舞台。”在6月22日下午全国政协十二届常委会第十六次会议的第五小组“发挥政府投入的主体和主导作用，强化脱贫攻坚的政策保障”讨论会上，周汉民委员对会议主题发表如上观点。

周汉民说，发挥政策对症下药作用，关键要因人、因地、适时、适度。“许多一时一地的扶贫典型，随着时间的推移成为负面典型。”周汉民举了一个例子，2016年初，在某些省份，又迎来玛咖采挖上市的季节。玛咖，因为曾被称作“植物伟哥”而风靡一时，身价倍增。但今年的采挖季，玛咖并未如期迎来自己的春天，价格从120元/公斤直降到1元/公斤，甚至不如“萝卜价”。而几年前，在当地政府的主导下，种植玛咖还成为精准扶贫的典型。

“政府不能什么都扛在肩上，在发挥政府主导作用的同时，也要发挥市场在资源配置中的决定性作用。”周汉民说。

“很多工作其实可以交给市场、企业去做，政府要做的是加强引导，并做好监督。”洪慧民委员接过话茬说。

“扶贫工作应转变‘政府热、社会弱、市场冷’的局面，既要充分发挥政府在扶贫工作中的主导和引领作用，又要积极鼓励和引导社会力量向贫困地区汇聚，着力构建开放式的大扶贫工作新格局，打造‘政府主导、市场推动、社会参与’的扶贫工作新模式。”对于这一话题，南存辉委员有更多的现实体会。

南存辉对光伏产业一直一往情深，如今他开始将光伏产业与扶贫工作结合在一起。“在西部，我们正在做沙光互补，西部地区阳光强烈，沙化严重，寸草不生，但太阳能板一盖下面就长草，治沙效果很好。在浙江江山，我们在荒坡地上建了一座光伏电站，框架上太阳能发电，框架下中草药种植，不占用任何的农用指标土地，也不破坏生态，对农村集体经济发展极具意义。”南存辉建议，对于这样的扶贫项目，政府应该在财政资金、融资服务、项目用地等方面给予政策倾斜。“政府要创新社会参与的扶贫机制，由各方‘单打独斗’向整合资源‘握拳出击’转变。”

啃“最硬骨头”要有个性化方案

“脱贫攻坚是一场时间紧迫、任务艰巨的硬仗，这其中帮助生存条件恶劣地区的贫困群众易地扶贫是‘硬中之硬’，被看做是脱贫攻坚的标志性工程。”全国政协十二届常委会第十六次会议第三专题的讨论中，多位常委、委员提出，“啃下这块最硬的骨头，既需要党和政府宏观统筹、统一施策，也需要更多的考虑搬迁户的实际需求，制定个性化帮扶方案。”

“易地搬迁往往都是生态恶劣、土壤贫瘠不适合开展农业生产的地区，如何让这里的贫困群众搬得走、稳得住，需要更多从他们的实际需求出发精准施策。”韩勇提出，帮助这部分群众易地搬迁，首先要帮助他们建立起稳定的收入保障机制，不仅仅是搬到一个土地情况较好、灾害威胁较小的新址，更要考虑能否帮助这部分群众实现就业，因此最好选择临近产业园区、能够吸纳大量就业的地区转移安置，同时也要注重对刚刚放下锄头的农民加强职业技能培训，使他们具有谋生的一技之长。

“易地扶贫搬迁的住房面积严格规定为人均不超过25平方米，这也要结合各地情况讲求灵活性，至少要考虑到农户存放农具的面积。”杨维刚常委提出，一般南方农民的习惯是二层小楼，一楼放农具和饲养家禽，二楼用于居住，如果严格限制了他们易地搬迁的住房规模，很有可能让这部分群众感到不适应。“现在的情况是，只要超过每人25平方米的标准，就不会得到扶贫资金的支持。”

“我们开展易地搬迁，不是挂张战略进度表、画个战区分布图就万事大吉，更要考虑到我们服务的对象大多是生存能力和禀赋存在多重困难的群众，需要在土地、生产资料等方面给予更多帮助，让他们能够在异乡找到家的感觉。”田岚常委提出，易地搬迁的目的不是让群众找到“安身立命”之所，而是找到“安居乐业”的家园。“建议搬迁户要与迁入地的群众混居，通过群众之间的相互带动使搬迁户找到在新家园生产生活的稳定模式。避免搬迁村集中安置造成孤岛，形成新的贫困集聚，导致已经迁出来的群众再度重归家乡，已经实现脱贫的群众重新返贫。”

“造血式”扶贫需产业带动

“几天前，我刚刚从青海的三江源调研回来。三江源的移民搬迁搞得不错，牧民生活有了极大的改善，但我也隐隐有些担忧。担忧他们能否真的在新址长久生活，担忧搬迁之后的他们失去致富的途径和能力。移民如何致富，还没有破题。”22日下午，在全国政协十二届常委会第十六次会议第二专题小组讨论中，孙淦常委表示。

在孙淦看来，集中连片贫困地区最弱的就是产业发展。“没有产业，搬迁后的移民收入只能依靠国家补贴，或者到山上去挖挖虫草，这根本不是长久之计。应该大力发展特色产业，让牧民有新的就业渠道，新的增收渠道，这个问题迫在眉睫。”孙淦认为，国家、地方政府、社会、企业应联合发力，找到符合当地的特色产业，以产业带动扶贫，只有这样才能让移民稳定、长久地在新址生活下去。

李谠常委也特别关注扶贫以后的返贫问题。“国家和地方政府应注重产业扶贫、项目扶贫，做好项目研究，并支持县乡做一些可持续发展的产业和项目，杜绝脱贫后迅速返贫现象的出现。”

“可以开展旅游扶贫开发，创造新的经济增长点。”刚刚结束了在四川省宣汉县“着力增强集中连片特殊困难地区发展能力，解决区域性整体贫困”专题调研的吴正德常委提出，应充分利用连片扶贫地区资源禀赋，促进产业转型升级，保证贫困群众持续有效脱贫。“在这一过程中，相关市县要相互沟通，加强协调，建立整体联动机制，促进连片扶贫开发地区整体推进脱贫攻坚。”吴正德表示。

“在集中连片贫困地区发展旅游产业的确是一条有效出路，但产业扶贫需要企业带动，对愿意在贫困地区做旅游和高端农业的企业，国家应该制定精准的产业扶贫政策，让企业能够享受到政策的优惠，这样也有利于调动企业进行产业扶贫的积极性，为贫困家庭提供更多的就业机会。”磨长英常委说。

刘晓榕常委提出，旅游产业的发展，需要秀丽的风景和便捷的交通做支撑，而贫困地区往往交通极为不便。因此，产业扶贫要想取得实效，还需国家在贫困地区基础设施建设方面动大脑筋，下大力气，“在基础设施建设方面，政府不仅要算经济账，还应算政治账。不能让基础设施建设拖了产业扶贫的后腿。”

扶贫开发要驶入法治化轨道

“脱贫摘帽，需要党和国家的扶贫攻坚政策，更需要把扶贫开发工作纳入法治轨道。”在6月22日下午全国政协十二届常委会第十六次会议第六专题的分组讨论会上，陈冀平常委第一个拿起了话筒，矛头直指一些地区存在的‘拍脑门决策’，导致扶贫项目规划失误、实施不力、监督缺失等问题。

在他看来，作为扶贫工作的重要保障，现在必须“充分认识依法扶贫对扶贫开发工作的极端重要性，始终以法治理念、法治思维、法治方式贯穿扶贫开发工作的全过程。通过抓紧出台扶贫开发法律法规，建立中国特色扶贫开发法律体系。”

陈冀平的观点立即得到了许多人的响应。

多次随全国政协社法委调研组做相关调研的苏士亮常委发现，虽然我国农村扶贫开发工作起步较早，但长期以来，扶贫开发大都停留在灵活性较大、阶段性特点鲜明的政策层面甚至道义关怀层面，至今还没有一个管长远的、稳定成熟的法律体系作保障。

面对这些问题，“扶贫要上路，立法需铺路”成为委员们的共识。

“国务院应把农村扶贫开发条例调整为‘一类立法项目’，近期抓紧出台。”陈冀平建议。

“可以制定一部独立的扶贫开发法，以该法为基础和核心进行系统化的法制建设。”苏士亮提出，“通过此法切实将扶贫开发的基本方针、目标任务、开发决策、资金管理、相关责任、监测评价等纳入法制轨道上来。明确扶贫主体的法律定位，强化执法监督。”

“制定扶贫开发法并非‘空穴来风’，立法的客观条件已然成熟。”作为法学专家，汤维建委员对此深表赞同，他认为，针对我国目前的扶贫现状，亟须通过法定的贫困标准和识别程序明确贫困主体；规定贫困主体的各项权利以及扶贫主体的义务和法律责任等。特别要在立法中明确政府职能，形成政府职能的协调机制和体系以及建立相应的监督体系。

在关注立法的同时，多位委员都呼吁要加强贫困地区公共法律服务，打通法律通往贫困群众的“最后一公里”，让扶贫政策真正落地生根。

陈冀平建议，要充分发挥各级司法行政部门、法学会、律协的作用，加强贫困地区公共法律服务平台建设，大力开展扶贫法律政策宣传，送法下乡、进村、入户。

“要深入开展群众性普法教育，逐步改变他们家族式、群体式治理为主的传统认识，引导树立靠法律解决问题、维护权益、实现发展的意识。”苏士亮指出，“通过进一步健全法律到村、送法进基层等多种形式的司法援助和对口扶持，努力营造依法行政、公正司法、严格执法的良好环境。”

崔海容委员指出，应该通过法律法规明确责任、建立扶贫资金的跟踪问效、目标评价以及责任追究制度，强化内部监督、信息公开以及监督检查措施。

陈锡文：扶贫标准的更新要与农民收入增长挂钩

“我们的扶贫标准每年会根据物价变化更新，但这还不够，还应综合考虑农民每年的人均纯收入增长等其他因素。”6月22日，全国政协十二届常委会第十六次会议小组讨论中，身为中央农村工作领导小组副组长的陈锡文常委发表了这样的观点。他现场给大家算了一笔账：“我国现行扶贫标准是2010年制定的，即农民每年人均纯收入2300元，这个标准占当年农民人均纯收入的39%。2015年，根据物价指数进行调整的扶贫标准上浮到2855元，但却只占2015年农民人均纯收入的25%。”陈锡文说，因为农民纯收入增长快，从比例看，扶贫标准反而降低了，这显然不合理。

“按现行的更新机制，2020年的扶贫标准大概是3284元，但在国家‘十三五’规划中，这一年农民人均纯收入要达到15467元，扶贫标准只相当于后者的21%。”陈锡文说，比例如果越来越低，贫困户与非贫困户的收入差距拉大，这就背离了我们制定扶贫标准的初衷。他认为，扶贫标准的更新方式要进一步完善，要与农民人均纯收入的增长挂钩。此外，陈锡文还认为，贫困农民生活必需品的篮子在不断扩大，“比如村里通了公路，他要买公交车票，通了电，要买家电，扶贫标准也要充分考虑这些生活支出的变化”。脱贫不能留锅底，到2020年，对于没有劳动能力或者丧失劳动能力的这部分人，将通过政策兜底实现脱贫，但当前我国低保的标准是低于扶贫标准的，陈锡文说，这会给政策兜底造成障碍，因此，还应推进扶贫标准与低保标准的统一。