刘永富主任专题报告解读

        2016年4月21日下午，国务院扶贫开发领导小组副组长、办公室党组书记、主任刘永富应邀为中央党校省部级干部进修班、厅局级干部进修班、县委书记研修班、中青年干部培训班约 1100 名学员，作了题为《以习近平总书记扶贫开发战略思想为指导坚决打赢脱贫攻坚战》的脱贫攻坚专题报告。该报告围绕深入学习领会习近平总书记扶贫开发战略思想、准确理解全面贯彻中央脱贫攻坚决策部署进行了系统阐述，并就脱贫攻坚需要研究把握的相关问题作了深入解析，为下一步做好扶贫开发工作统一了认识，指明了方向，提供了方法。为进一步理解把握刘主任专题报告精神，本刊就相关问题采访了国务院扶贫办中国国际扶贫中心副主任黄承伟博士，请他对报告进行了解读。

        《中国扶贫》：《报告》中提到要深刻领会习近平总书记关于扶贫开发要坚持发挥政治优势和制度优势的重要思想，请您详细解读这里所讲的政治优势和制度优势具体体现在哪些方面？

        黄承伟：坚持发挥政治优势和制度优势是我国取得扶贫开发伟大成就的根本经验。我们的政治优势就是坚持中国共产党的领导，我们的制度优势就是社会主义制度可以集中力量办大事。实行中央统筹，省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的工作机制，脱贫攻坚任务重的党委政府要把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓，层层签订脱贫攻坚责任书、落实责任制，形成五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局面，把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据，抓好党建促脱贫攻坚，向贫困村派驻第一书记和驻村工作队，共建全社会参与的大扶贫格局，建立年度扶贫开发工作逐级督查巡查制度，等等，都是我们在脱贫攻坚中政治优势和制度优势的具体体现，将为打赢脱贫攻坚战提供坚强的政治保障。

      《中国扶贫》：习近平总书记提出内源扶贫重要思想，请问这一思想在扶贫开发工作中的重要意义体现在哪些具体方面？

        黄承伟 ：国际上，内源式发展理念缘起于20 世纪 70 年代以来强调经济增长、功利主义等发展理论体系及其工业化、城市化、资本全球化实践引发的欠发达地区发展停滞和乡村衰弱的反思。内源式发展理念是一种“本土导向”的发展变迁过程。在发展方式上强调自力更生和发展过程的本地主导，但不排除与外部的互动合作；在发展形式上，注重通过构建将各类资源整合的结构和组织平台以实现本地社会动员 ；在发展成果上，强调确保发展效益的本地所得。习近平总书记的内源扶贫思想，体现了国际先进发展理念的趋向，更体现了中国扶贫开发实际的内在要求。内源扶贫思想的重要指导意义体现在：第一，扶贫开发要坚持资源综合开发并与环境保护相结合。开发式扶贫要物质资源开发和人力资源开发并重，着力提升扶贫对象的人力资本水平。大多数贫困地区生态脆弱，贫困地区物质资源开发要与生态环境保护相结合，人力资源开发要兼顾本土文化传承。  第二，扶贫开发要始终注重扶贫对象内生力量的形成和发展。在政策设计和实践中，既要充分发挥地方性知识和本地社区、人群的主体地位，也要重视外部的支持和拉动作用。在贫困地区和扶贫对象内生发展动力不足的情况下，外部支持和拉动显得尤为重要。贫困地区和扶贫对象的内生动力需要在内外合作中不断培育和发展。第三，扶贫开发要注重可持续的发展过程。始终通过推动贫困地区、贫困人口的内生发展动力和自我发展能力来实现本地经济展和扶贫对象脱贫目标。内源扶贫思想的内涵为脱贫攻坚的政策落实及政策执行提供了根本遵循。

        《中国扶贫》：《报告》中在谈到激发贫困地区贫困群众的主动性和积极性时，特别提到了劳动力不能回流、没有经济上的持续来源这一现状，请问在促进劳动力回流方面有哪些好办法？

      黄承伟：随着我国城镇化进程的加快，近二十年来，主要是由于工业化对劳动力的大量需求以及城乡之间比较利益的差距，农村劳动力保持着较大规模向城市、工业转移，其中贫困地区、贫困村也不例外，外出打工收入成为脱贫的最主要途径。相当数量贫困村也不可避免呈现“空心化”趋势。劳动力的不足甚至缺乏，成为打赢脱贫攻坚战的新挑战，正如总书记指出的那样：“简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题。”劳动力的正常流动是一种经济社会现象，在我国经济发展进入新常态的背景下，转方式调结构对劳动力提出了新的要求，客观上对于主要在比较低端的产业就业的贫困村劳动力形成一定挤压，因此，在尊重劳动力流动规律的基础上，采取适当地引导，可以促进部分劳动力回流，不仅为贫困村增强脱贫攻坚力量，而且为贫困村贫困户内生动力培育奠定基础。目前看，不少省（区、市）均出台相关政策措施鼓励劳动力回流，主要有：把返乡农民工纳入创业政策扶持范围，各部门在税费减免、金融信贷、政策扶持、创业服务等方面予以支持。同时，劳动保障部门对有创业意愿的返乡农民工免费开展创业培训，提供政策咨询、项目信息、开业指导、小额贷款等服务；鼓励支持返乡农民工创办各类企业。引导返乡农民工建立专业合作组织，重点发展农副产品加工、规模种植养殖、特色农业及农村服务业等。此外，劳动保障部门将加大税费减免、社会保险补贴、岗位补贴等各项扶持政策落实力度，鼓励各类企业招用返乡农民工，等等。专为有发展产业意愿的建档立卡贫困户量身设计扶贫小额贷款政策，为贫困户劳动力回乡创业提供最有力的支持。

        《中国扶贫》：永富主任在《报告》中讲到进一步广泛动员社会各方面力量参与脱贫攻坚时，提到了习近平总书记“要引导社会扶贫重心下沉，促进帮扶资源向贫困村和贫困户流动，实现同精准扶贫有效对接”的指示，请问习近平总书记这句话是针对什么状况提出的？

        黄承伟 ：经过多年实践探索，我国逐步形成了由东西扶贫协作、定点扶贫、军队武警参与扶贫和民营企业、社会组织、个人参与扶贫的社会扶贫体系。社会扶贫为我国扶贫开发事业发展做出了重大贡献。但是，与精准扶贫精准脱贫方略要求相比，社会扶贫总体上比较普遍存在不够精准的问题。比如一些地方在东西部扶贫协作中，为贫困县建文化馆、体育场、干部活动中心、产业园等。有的定点扶贫单位，扶持资金主要投到了县城，有的把主要精力放在协调大项目上，有的主要是解决一般性民生问题。有的民营企业也打着扶贫旗号，主要投资促进贫困县发展的项目，等等。以上过去也称为“社会扶贫”的投资，对改善贫困县形象是有帮助的，甚至可以拉动经济发展，带动投资增长，问题在于，这些以“扶贫”为目标的帮扶，对扶贫、对解决贫困人口的脱贫问题，直接帮助并不大。可见，社会扶贫必须在精准上下功夫，把目标瞄准建档立卡贫困人口，资金和措施要落到建档立卡贫困户，干部的主要精力要放到帮扶建档立卡贫困户，就是要“实现同精准扶贫的有效对接。”

        《中国扶贫》：在加强社会扶贫对接平台的建设上，我们开展了哪些工作？目前进展情况如何？

        黄承伟：为了落实精准扶贫精准脱贫方略，国务院扶贫办正在建设五大工作平台，其中社会扶贫对接平台是其中之一。社会扶贫对接平台是一个能实现社会扶贫资源供给与扶贫需求有效对接，具有社会性、公益性的可持续的社会扶贫信息服务平台。该平台可以实现电商、教育、医疗等产品的线上交易，可以充分调动社会爱心人士参与扶贫的积极性，同时建立积分评价标准，量化社会扶贫工作，形成社会扶贫大数据，实现扶贫政策的权威发布。该平台从 2015 年 3 月开始开发建设，目前主要的模块设计已经完成。今年4月，经国务院批准，国务院扶贫办成立了刘永富主任担任会长的中国扶贫志愿服务促进会，该会的重要抓手之一就是负责社会扶贫对接平台的建设和运营。相信该平台建成并投入使用，将在促进社会扶贫中发挥其独特作用。

        《中国扶贫》：按照中央要求，今年中央和省级财政专项扶贫资金投入创历史新高，第一次超过1000亿，那么对市县层面财政专项扶贫投入有什么要求吗？这么多的钱，是否有相关制度出台以保证在使用时精准高效，避免跑冒滴漏？

        黄承伟：对于市县一级的财政扶贫投入，中央并没有明确的要求，但一些财政情况比较好的市也普遍安排相应的扶贫预算。县一级关键是要保证把钱用好。王歧山同志在十八届中央纪委第六次全体会议上指出：“严肃查处扶贫领域虚报冒领、截留私分、挥霍浪费问题，以严明的纪律为打赢脱贫攻坚战提供保障。” 这为管好用好扶贫资金提出了更明确、更严格的要求。为了提高扶贫资金效果，国务院扶贫办和有关部门正在采取一系列措施：一是改革完善财政专项扶贫资金管理机制，创新扶贫资金分配、使用、监管办法，加强内部管控。二是将在全国扶贫系统组织开展为期半年的警示教育活动，增强扶贫干部廉洁自律和守住底线的自觉性。三是加大信息公开力度，把扶贫工作置于“阳光”下运行，全过程接受社会监督。四是与最高人民检察院联合开展为期五年的集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作。五是对审计发现和各种渠道反映的扶贫开发违法违纪问题，严肃查处，及时整改。

        《中国扶贫》：在谈到加大财政投入时，永富主任引用了克强总理“要创新机制，加大统筹整合力度，支持贫困县把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用，用于解决突出问题，强化薄弱环节”的指示，那么在资金捆绑集中使用时有什么具体实施办法？ 

        黄承伟：为了解决资金捆绑集中使用问题，今年 4 月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，《意见》提出，为优化财政涉农资金供给机制，进一步提高资金使用效益，支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点。《意见》明确，2016 年，各省（区、市）在集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县范围内，试点贫困县数量不少于贫困县总数的三分之一，具备条件的可扩大试点范围。  2017年，推广到全部贫困县。统筹整合使用的资金范围是各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面资金。为此，《意见》提出相关工作措施：增强贫困县财政保障能力，加大对贫困县倾斜支持力度，发挥贫困县统筹整合使用资金主体作用。并明确了一系列组织保障措施，包括：全面推行公开公示制度，贫困县要在本地政府门户网站和主要媒体公开统筹整合使用的涉农资金来源、用途和项目建设等情况，并实施扶贫项目行政村公示制度，接受社会监督。实行严格的监督评价。各级审计、财政等部门要加大对贫困县的审计和监督检查力度。探索引入第三方独立监督，引导贫困人口主动参与，构建多元化资金监管机制。对试点工作成效好、资金使用效益高的地方，在分配财政专项扶贫资金时给予奖励和倾斜；对不作为、乱作为等行为，严肃追究相关人员责任。

      《中国扶贫》：永富主任在讲到金融扶贫时，重点介绍了 3 个金融产品：扶贫小额信贷、扶贫再贷款和金融债，这都是农民及涉农企业非常关注的问题。究竟什么人能享受扶贫小额信贷？企业具备哪些具体条件，才能享受扶贫再贷款这一金融产品？而金融债是否和贫困农民直接发生关系呢？请您就这些特别受农民、涉农企业关注的问题加以解读。

        黄承伟：习近平总书记指出 ：“要做好金融扶贫这篇文章。”金融扶贫对贫困地区和贫困群众发展产业脱贫增收至关重要。关于扶贫小额信贷。2014 年底，国务院扶贫办会同财政部、人民银行、银监会和保监会联合印发《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，要求各地为建档立卡贫困户提供“五万元以下、三年以内、免担保免抵押、基础利率放贷、扶贫资金贴息、县建风险补偿金”的扶贫小额信贷产品。可见，这项金融产品主要对象是有发展产业意愿、有劳动能力的建档立卡贫困人口。关于扶贫再贷款，对象是直接带动贫困户脱贫的扶贫企业、新型农业经营主体和合作社。目前，国务院扶贫办正与人民银行协商，尽快出台《关于设立扶贫再贷款的实施意见》。关于金融债。目前，国家安排由国家开发银行和中国农业银行发行政策性金融债，按照微利或保本的原则发放长期贷款，中央财政给予 90% 的贷款贴息，专项用于易地扶贫搬迁。可见，金融债与列入易地扶贫搬迁计划的约 1000 万贫困人口有关。但是金融债的偿还主体是各级政府。

      《中国扶贫》：地方政府应怎样正确处理精准扶贫和区域开发之间的关系，以保证两项工作相互促进而不是相互矛盾？

        黄承伟 ：精准扶贫精准脱贫是脱贫攻坚的基本方略，也就是说，在脱贫攻坚中，一定要紧紧围绕精准搞扶贫。这与扶贫工作中要做好区域开发工作并不矛盾，国家对区域开发有明确的部署，其中和集中连片特困地区有关的工程、项目、政策等，各地要优先纳入“十三五”规划进行安排、部署，继续按照规划、计划抓好落实。这里，需要明确的是，区域开发的目的是为了给推进特色产业扶贫、劳务输出扶贫等精准扶贫行动创造更为有利的环境，而不能是为了单纯追求区域GDP。只有这样才能实现《决定》要求的“坚持精准帮扶与集中连片特困地区开发紧密结合”。

        《中国扶贫》：您认为我们应该怎么正确理解 2020 年后，我国将实现绝对贫困人口全部脱贫，但贫困仍将在很长时期内存在这个状况？

        黄承伟：国际上通行的做法是把贫困分为绝对贫困和相对贫困。贫困是人类发展的现象，绝对贫困是相对的，相对贫困是绝对的。2015年9月，联合国大会通过193个国家批准的2030 年可持续发展议程，该议程的首要目标是消除极端贫困，这里的极端贫困指的就是绝对贫困。我国到 2020 年现行标准下贫困人口全部脱贫，脱贫的标准是“不愁吃不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房安全”，这“两不愁三保障”就是绝对贫困标准。也就是说到 2020 年我国消除绝对贫困问题后，仍然会有贫困问题，只是贫困的形式表现为相对贫困。从已有人类发展历程看，任何社会，即使是发达国家，总会存在一定比例的相对贫困人口，比如美国的贫困人口比例在 10%-15%。可见，扶贫开发是一项长期的历史任务。当然，解决相对贫困问题，需要制定相应的相对贫困缓解战略。