让农民合作社运行更好实力更强
——农业部有关负责人就引导和促进农民合作社规范发展相关政策答记者问
记者 程鸿飞 彭丹梅
近日，农业部、发改委、财政部等全国农民合作社发展部际联席会议九部门下发了《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》（以下简称《意见》），就加强农民合作社规范化建设作出了系统部署，这是全国农民合作社发展部际联席会议印发的首个促进农民合作社规范发展的指导性文件。新时期引导和促进农民合作社规范发展的背景是什么，有哪些重要意义？加强农民合作社规范化建设有哪些着力点？如何发挥政策的引导作用？各级各有关部门应如何有效作为？围绕上述问题，农业部经管司司长张红宇接受了记者专访。
记者：近几年农民合作社发展速度很快，为什么要在当前强调农民合作社规范化建设，基于哪些考虑？
答：的确，在党中央国务院的高度重视下，在各级各有关部门的大力支持下，近年来农民合作社发展迅猛，处于高速增长的阶段。今年前7个月平均每天新增约1000家，目前已达121万家，入社农户8985万户，占全国农户总数的34.6%。合作社的快速发展，在发展现代农业、促进农民增收、建设社会主义新农村中发挥了重要作用。但是在合作社高速发展中，也出现了不规范的问题，引起了社会各方面的关注。我在调研中也了解到，不少合作社没有章程，有章程也仅是“墙上挂挂”；有的连账都没有，更谈不上依法给成员返还盈余；还有的管理不民主，理事长一个人说了算；有的没有运转，是“休眠社”、“空壳社”、“挂牌社”。这些问题严重制约了合作社功能作用的充分发挥，损害了合作社的社会形象。过去我们常讲，先发展后规范、边发展边规范，在合作社没有发展起来、没有达到一定数量的阶段，这是对的。这几年实践表明，数量不是问题，只要有好的政策引导，老百姓认识到了、有需求、有积极性，挡都挡不住。关键要看发展的质量，看吸引农户入社的比例和带动农户发展的能力，是不是发挥了好的作用。从目前看，把合作社规范化建设摆在更加重要的位置，时机已经成熟，实践中非常必要。
加强合作社规范化建设，目的就是要合作社转起来、强起来，实现合作社的健康运营，增强合作社的带动能力。第一，有利于构建新型农业经营体系，加快推进农业现代化。立体式复合型现代农业经营体系中，农户家庭经营是基础，合作与联合是纽带，社会化服务是支撑。合作与联合这个纽带实不实、紧不紧、牢不牢，关键在于合作社是不是规范运行，降低农业生产成本、提高效率，功能作用能否得到充分发挥。提高合作社发展质量，能有效联结农业生产经营各环节各主体，为建设现代农业提供坚实的组织支撑。第二，有利于维护成员合法权益，增强合作社内生动力。合作社作为农民群众的互助性经济组织，生命力就在于让成员受益。促进农民群众依法办社、依章办事，有助于维护好实现好成员权益，增强合作社的吸引力、凝聚力和向心力。第三，有利于合作社承接国家涉农项目，创新财政支农方式。让合作社作为国家涉农项目的重要承担主体，是我国创新财政支农方式、提高财政支农效率的改革方向。加强合作社规范化建设，完善运行机制和管理制度，能够为更好地实施涉农项目做实组织载体。
记者：我注意到，现在正在进行国家示范社的公示，请问示范社创建和规范化建设之间是一种什么关系？
答：这几年的实践证明，示范社与规范化建设相互促进、相辅相成，示范社创建促进了合作社的规范化建设，抓好规范化建设也为培育示范社打下了基础。示范社已经成为合作社规范运行的标杆。
2009年中央1号文件明确提出“开展示范社建设行动”，2013年中央1号文件进一步明确，要“实行部门联合评定示范社机制，分级建立示范社名录，把示范社作为政策扶持重点”。
围绕示范社创建，我部积极会同有关部门主要做了四个方面的工作：一是制定了《农民专业合作社示范社创建标准（试行）》，明确了示范社的创建标准和条件；二是联合发改委、财政部等11个部门下发了《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》，制定了示范社创建活动的总体要求、目标任务和保障措施；三是认定了6600多家全国农民合作社示范社，召开了全国农民合作社经验交流会议，表彰了600家全国优秀示范社；四是经国务院批准，成立了农业部牵头、发改委、财政部等九部门参加的全国农民合作社发展部际联席会议，制定了国家示范社评定监测办法，今年组织开展了国家示范社评定工作，就是你刚才提到的，新一批国家示范社名单正在进行公示。各地也因地制宜开展了这项工作，采取评分定级、创建“四有、五好”合作社等方式，培育了一批经营规模大、民主管理好的示范社。到2013年底，县级以上示范社已超过10万家，所占合作社总量的比例尽管只有10%，但效果好。
示范社是合作社综合实力的集中体现，既要有完善的管理制度、健全的民主决策机制、有效运行的组织机构，也要达到一定经营规模、具有一定市场竞争能力，但首要的还是运行要规范。通过示范社领着农民干、做给群众看，发挥典型引路和示范带动效应，引导一大批合作社建立健全了规章制度，完善了运行机制，实行了民主管理，规范发展水平明显提高。
记者：据我了解，农民专业合作社法已经实施了7年，对促进合作社发展起到了重要作用。但也有一些农民群众对怎么办合作社、特别是怎么规范地办合作社，不是很清楚。如何解决这一问题？规范办社要把握好哪些关键环节？
答：农民专业合作社法颁布后，农业部联合有关部门采取切实措施，加强对合作社法的宣传培训，将合作社法列入“五五”和“六五”普法计划和相关培训内容，提高了广大农民群众依法办社的能力。随着工业化、城镇化进程加快，我国农村青壮年劳动力大量转移，留在农村务农的主要是老人和妇女。这些从业者文化程度普遍不高，尽管有合作愿望，但民主意识淡薄、经营管理能力不强，这是当前影响合作社规范发展的客观因素。同时，在专业合作基础上，还出现了土地股份合作、内部信用合作等新型的合作形式，合作社之间也开始开展联合与合作的探索，都需要采取措施引导规范运行。《意见》以规范为主线，始终贯穿了三个方面的意识：一是突出问题导向。各地合作社发展水平有很大差异，合作社规范运行涉及内容很多，不宜面面俱到，必须统筹兼顾、突出重点，增强针对性和实效性。我们根据影响合作社规范运行的突出问题和关键环节，在深入分析其产生根源的基础上，确定了规范化建设的主要任务。二是坚持法制底线。目前，农民专业合作社法、登记条例、财务会计制度等法律法规都对合作社运行作出了许多明确规定，为合作社发展提供了法制保障，也是合作社规范化建设的重要遵循，必须不折不扣地执行。《意见》将对合作社发展带有根本性、方向性的规定进行了重申。三是尊重农民意愿。合作社是农民群众自我管理、自我服务的互助性经济组织。从有利于调动农民群众的积极性、体现合作社民办民管民受益性质的角度出发，《意见》对一些法律法规没有规定、实践中有迫切要求、需要农民群众协商解决的事项，明确由合作社自主决定。
《意见》提出了12个方面的规范化建设任务，包括章程制定、登记注册、年度报告、明晰产权、组织机构、财务管理、成员账户、收益分配、公开社务、诚信经营、信用合作、信息化建设等内容。重点要把握好六个关键环节。一是健全规章制度。章程是决定合作社发展方向的根本制度。合作社要规范发展，首要任务是制定并完善符合自身特点的章程。同时，要在章程这个总纲下加强制度建设，建立健全财务会计、社务管理等各项制度，完善成员账户和档案，使合作社做到依法依规办社、照章程制度办事。二是依法登记注册。这是合作社取得法人资格和成员权益受到法律保护的前提条件。合作社应按照有关规定做好登记注册，因法定事由发生变化及时向工商部门申请变更或备案，要通过企业信用信息公示系统定期向工商部门报送年度报告。三是明确产权关系。这是维护合作社成员权益的基础。国家鼓励企事业单位、社会团体等主体参办领办合作社，对合作社发展起到了重要促进作用。但是，有些合作社与企事业单位、社会团体一本账，财产、账目难以区分，还有的没有将财政项目资金形成的资产平均量化到成员，导致侵害农民利益的行为时有发生。应严格区分参办领办主体与合作社自身之间的财产关系，明确财政补助形成资产的产权关系和处置要求，采取内外部监督的方式，促进产权关系明晰、资产依法量化。四是有运转顺畅、有效协调的组织机构。这是合作社规范运行的关键。实行管理民主是合作社运行中必须坚持的原则。合作社应尊重成员的主体地位，充分发挥成员（代表）大会、理事会、监事会的作用，坚持“一人一票”的民主决策办法。“三会”要切实履行好各自的决策、执行和监督职责，有效运转、密切配合。五是做好收益分配。收益分配事关合作社成员的切身利益。合作社要按照法律和章程规定，依法公平合理地进行盈余分配，对成员为合作社提供管理、技术、信息、商标使用许可等服务或作出的其他突出贡献，给予一定报酬或奖励，在提取可分配盈余之前列支，并定期公开财务社务，让广大成员真正得到实惠。六是坚持诚信经营。农民合作社要守法经营，重合同、守信用。大力推行农业标准化生产，指导成员建立生产记录制度,积极开展“三品一标”认证，建立健全农产品质量可追溯体系，确保合作社产品质量和广大人民群众“舌尖上的安全”。
记者：最近合作社信用合作问题引发了不少媒体关注，一些组织和个人假借合作社信用合作名义涉嫌高息揽储、非法集资，请问该如何引导合作社有序开展信用合作？
答：贷款难是制约合作社发展的一大瓶颈。近年来，一些地方为解决合作社成员融资难题，自发开展了信用合作业务，对合作社发展农业生产经营起到了重要作用，也是符合党的十八届三中全会《决定》和中央1号文件精神的。目前，北京、江苏等12省（市）在地方立法中赋予了合作社开展内部信用合作的法律地位，辽宁、安徽等地专门下发了指导意见或管理办法。但从全国来看，信用合作的法律地位还不明确，各方面认识不尽一致，还存在一些不规范的问题，造成了不良的社会影响，迫切需要加以引导和规范。
党的十八届三中全会《决定》明确“允许合作社开展信用合作”，2014年中央1号文件强调在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社基础上培育发展农村合作金融，这为我们开展这项工作指明了方向。今年以来，我们重点抓了三方面工作：一是开展调查研究。我们组织各地开展了合作社信用合作专题调研，全面了解了合作社开展信用合作的现状、取得的成效和存在的问题，概括总结了一些地方的做法，结合理论上的分析思考，研究提出了今后发展信用合作的总体思路和对策措施。二是加强督促指导。年初，农业部会同银监会下发《关于引导农民合作社规范有序开展信用合作的通知》，要求各地落实地方政府监管指导职责，按照“谁审批谁负责”的要求加强对合作社信用合作的监管。三是研究制定管理办法。从实际情况出发，立足强化监管的目的，我们已会同有关部门研究起草农民合作社开展信用合作的有关办法，规范开展信用合作的原则、业务设立、成员、资金筹集与使用管理、财务管理和监督管理等有关问题。
需要指出的是，信用合作的对象是资金，是特殊商品，流动性、趋利性和非理性较强，风险较大，必须慎之又慎，从一开始就要划好边界、立好规矩、规范运作。因此，《意见》强调，合作社开展信用合作，必须经有关部门批准，坚持社员制封闭性、促进产业发展、对内不对外、吸股不吸储、分红不分息等原则，业务单独核算，建立健全内部管理制度，做到健康运行、风险可控。
记者：为什么要提出发挥政策导向作用，把运行规范的合作社作为政策扶持重点？政策扶持主要集中在哪些方面？
答：说到底，农民是发展合作社的主体。加强合作社规范化建设，从根本上讲还是要依靠农民群众的自觉行动，实现农民自我管理、自我服务。合作社是农民的联合，现在处于发展的初期阶段，规模小实力弱，需要政府给予相应的扶持，促其尽快做大做强。前面我已提到，去年中央1号文件明确指出，要“把示范社作为政策扶持的重点”，目的就是要高度重视发挥政策的激励和导向作用，把运行规范的合作社作为政策扶持重点，通过政策扶持，引导合作社加强制度建设，完善民主管理，增强服务意识，提升发展质量，避免“挂牌社”套取国家扶持政策，让广大农民成员真正受益。
政策扶持主要集中在三个方面：一是财政项目扶持和税收政策优惠。各级财政要增加合作社发展资金，扩大农村土地整理、小型农田水利设施、农业综合开发等涉农（林）项目由合作社承担的规模，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护。落实和完善合作社税收优惠政策，支持合作社发展农产品生产加工流通。二是创新金融保险服务。把合作社纳入银行业金融机构信用评定范围，对信用等级较高的合作社在同等条件下实行正向激励措施；鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为合作社提供贷款担保服务，有条件的地方对合作社贷款给予贴息；创新适合合作社生产经营特点的保险产品和服务。三是给予用地用水用电支持。落实农用地政策，合作社生产设施用地和附属设施用地按农用地管理，在国家年度建设用地指标中单列一定比例专门用于合作社等新型农业经营主体建设配套辅助设施，合作社从事种植、养殖的用水用电及本社成员农产品初加工用电执行农业生产相关价格。
记者：据我所知，这是全国农民合作社发展部际联席会议成立后，下发的第一个规范农民合作社发展的指导性文件。在促进农民合作社发展工作中，各级各有关部门应怎样协调配合，发挥好各自作用？
答：农民合作社涉及多部门多领域多行业，需要各级各部门的大力支持和密切配合。从全国来看，国务院批复成立了全国农民合作社发展部际联席会议，是对合作社发展工作机制的重大创新，已经在形成各部门工作合力方面发挥了重要作用。这次联合出台加强合作社规范发展的政策，就是一次具体生动的实践。各有关部门要按照《意见》要求，继续充分发挥职能作用，密切协调配合，合力推进合作社规范化建设，全面提升合作社发展质量和水平。从地方来看，各有关部门也应建立相应的工作机制，明确和落实农业、发改、财政、水利、税务、工商、林业、银监、供销等部门和单位的职责，在登记注册、人才培养、财务管理、信贷保险、市场营销、技术推广、质量检测、品牌建设等方面为合作社提供支持和服务。一要深入调查研究，加强形势分析和研判，及时发现和解决合作社规范化建设中存在的突出问题。二要深入推进示范社创建，突出示范引领，通过示范社创建，让农民群众了解和把握合作社发展的基本要求，对农民有用，为政府所倡导，为社会所欢迎。三要加强合作社辅导员队伍建设，建立多层次的指导服务体系，帮助合作社完善规章制度，提高规范化管理水平。四要强化合作社带头人培养，鼓励农技人员、农村能人、高校毕业生等领头创办合作社，提高合作社依法办社能力。
