中国的减贫仍在消除绝对贫困

贫困有绝对贫困和相对贫困，目前中国的减贫仍是在消除绝对贫困。2020年之后当我们完成五年的减贫任务，工作重点就应当转移到相对贫困和城市贫困上来。

作者：孙久文 中国人民大学教授、中国区域科学理事会理事长

习近平主席在2015减贫与发展高层论坛上强调，未来5年，我们将使中国现有标准下7000多万贫困人口全部脱贫。我们每年要减贫的人口数超过1000万，平均每个月要减贫100万，时间非常紧迫、任务非常艰巨。

改革开放30多年以来，我国历届政府都十分重视扶贫工作。中央先后实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，使我国的减贫事业取得了举世瞩目的成就。经历了30年的减贫事业的推进，我国的贫困人口大大减少，贫困标准不断提高。

根据国家统计局的数据，按当年价现行农村贫困标准衡量，１９７８年我国农村居民贫困发生率为９７．５％，农村贫困人口规模７．７亿；２０１４年农村贫困人口规模为７０１７万，贫困发生率为７．２％。从１９７８年到２０１４年，农村贫困人口减少７亿，年均减贫人口规模１９４５万人；贫困发生率下降９０．３个百分点，贫困人口年均减少６．４％。从２０１１年到２０１４年，农村贫困人口共减少９５５０万人，年均减贫人口规模２３８８万人，贫困人口年均减少１９．３％。

我国减贫效果巨大，成效显著，完全依靠中央政策的正确。减贫政策的制定，是根据贫困发生的原因，有针对性地制定的。

我国的贫困人口的产生有如下几个原因：一是自然条件恶劣。我国黄土高原和青藏高原的大部分地区、内蒙古高原的部分地区、几个大沙漠的边缘地区，土地贫瘠，干旱缺水；我国南方的石漠化地区，土层稀薄，水肥渗漏严重。这些地区都普遍缺乏基本的生存条件，这是贫困发生的本底原因。二是高山大川阻隔，交通条件闭塞。我国山地和高原占到国土的巨大部分，交通条件的改善的成本大于世界上绝大多数国家。例如，西南的部分地区至今还要靠铁索溜索过江，造成人员和物资的交流受到极大的障碍。三是经济发展落后。在我国这样一个人均土地很少的国家，那些只靠农业生存的区域，农民生产和就业的途径较少，农民没有其他生存的途径，脱贫的困难很大。四是社会发展落后。教育、卫生、医疗跟不上，文化水平低，发展能力弱。这就使得因病因残致贫、老弱无人抚养致贫、缺少技能致贫、缺少资金致贫等情况经常发生。

精准扶贫战略是我国未来五年扶贫工作的国家战略。习近平总书记提出，我们注重抓六个精准，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，确保各项政策好处落到扶贫对象身上，是未来五年工作的指针。

第一，关于扶贫对象精准，需要重视建档立卡贫困人口与统计贫困人口的差距。

国家有关部门和地方政府正在对各地区的贫困人口建档立卡。建档立卡这部分人口有8000万之多，问题的关键是这个贫困人口数与国家统计局7000万的贫困人口数有一个差距，就是建档立卡贫困人口有一部分没有被统计到7000万的贫困人口当中。有专家估计最多可能达到50%。有关扶贫机构的解释：由于两套数据的方法不一样，功能不一样，客观上存在一定的差异是合理的。如果无论是统计局的7000万人口规模，还是建档立卡的8000万人口都要脱贫，那么两者相加减去重复部分，需要脱贫的人口就可能达到1亿人。这样，就需要更大的扶贫力度，更多的资金投入。为保证未雨绸缪，建议在相应的规划中考虑这个问题。

第二，落实项目安排精准，应当对基础设施、能源和水资源等项目给予特殊的重视。

一是国家投入的资金向基础设施项目倾斜。应当把贫困地区在“十三五”期间要建设的基础设施项目在国家有关规划中突出出来，为贫困地区争取更好的发展环境。二是要重视能源项目。贫困地区的能源消费始终是一个难以解决的问题，也是贫困地区环境恶化的重要原因。建议把贫困地区的能源消费问题和农民生活能源的更新作为重要的问题，设计重大项目。三是突出水资源项目。水资源的短缺，是制约很多贫困地区发展的重要因素，也是农民致贫的重要原因。过去我们曾经搞过“小流域治理”，但由于后续措施没有跟上，致使工程年久失修，日渐荒废。因此，水资源问题的解决需要有长期规划，需要有解决问题的大项目，应以大流域调水带动小流域发展，建议把解决贫困地区的生活用水纳入到南水北调的任务当中，并在适当时机启动南水北调的西线工程。

第三，做到资金使用精准，需要有效解决扶贫资金的来源与使用问题。

落实精准扶贫的战略，包括发展产业、教育扶贫、健康扶贫、技能培训、整村推进、扶贫搬迁、社保兜底等多项措施，所有这些措施都需要有资金的保障。以国家的扶贫资金作为先导，拉动地方政府的扶贫资金的投入，使地方资金、商业资金、民间资本等都能够顺利进入贫困地区，是精准扶贫战略的重要环节。其次要合理确定扶贫开发投入资金和扶贫救助资金的比例，要对农村金融问题给予充分的重视，对国有商业银行的扶贫任务，应当有强制性的规定。

第四，区域发展和城镇化带动扶贫开发，动员全社会积极参与扶贫事业，确保扶贫成效的精准。

习近平主席在10.16的讲话中提出，广泛动员全社会力量，支持和鼓励全社会采取灵活多样的形式参与扶贫。对于贫困人口的减贫，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批。动员全社会参与扶贫，构建政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的扶贫体系，是我国制度优势所在。在十三五，我们一是要以14个连片特困地区为主战场，继续推进以开发带动扶贫的战略。加快推进14个特困地区的工业化和城镇化进程，以区域的整体发展和经济实力的增强，凝聚扶贫济困的财富和力量。二是加快贫困地区的城镇化进程。推进贫困地区的城镇化，加快贫困地区人口向城镇聚集的速度。减少农村人口，让人均占有的资源增加，将会对减贫起到决定性的作用。要对城镇化过程中的相关政策进行调整，以促进贫困地区的农民能够顺利转为居民。三是发挥专业部门扶贫的作用。交通扶贫、铁路扶贫、商贸扶贫、电商扶贫、金融扶贫、教育扶贫、文化扶贫、法律扶贫、旅游扶贫、产业扶贫等，要根据精准扶贫的原则，专业扶贫至少应当精确到县级地域。

对于落实精准扶贫战略，提出几点政策建议。

第一，建议要专门研究制定“农转居”过程中的社保资金问题，出台政策，扫清加快城镇化的障碍。

贫困地区农民转为城镇居民的社保费用很高，从每人几万元到几十万元不等，给地方政府带来很大的财政压力，制约地方政府推进城镇化的积极性。中央政府应当在政策上进行调整，对贫困地区应当有针对性的减少的政策。

第二，要专门研究制定贫困地区的医疗和教育政策问题。

目前的“新农合”，不能完全满足贫困地区农民看病的需要，城乡医保的不接轨和地区医保的不接轨，需要在相关的政策上有所突破，防止由于医疗费用负担造成的贫困和返贫。从政策上对农民后代的教育提供保障，需要解决好人口迁移造成大量留守老人和留守儿童的问题。

第三，应出台贫困地区农村金融发展的相关政策

我们的金融机构应当向贫困地区输血而不是从贫困地区抽血。我们的国有商业银行包括农行，都存在不愿意为贫困地区服务，只吸储而不放贷的现象，对贫困地区的产业发展影响很大。从贫困地区产业发展的角度出发，建议在金融政策上国家要有所考虑，对商业银行制定一些强制性的扶贫措施。

第四，制定鼓励贫困地区产业发展的政策。

加快民营企业的发展，为当地农民创造就业机会。应当出台政策坚决禁止大公司和大企业到贫困地区圈地或变相圈地的行为，为我们的子孙在遥远的将来过上有尊严的生活留一块净土。

第五，修改现行的有关城乡户籍管理的政策

出台鼓励发达城市与贫困地区城乡人员对流的相关政策，在鼓励农村人口通过城镇化脱贫的同时，也应当鼓励城市人口到贫困地区创业，鼓励社会资本流向农村，要加快农民工在城市落户问题的解决。

贫困有绝对贫困和相对贫困，目前中国的减贫仍是在消除绝对贫困。2020年之后当我们完成五年的减贫任务，工作重点就应当转移到相对贫困和城市贫困上来。