“贫困县帽子”为何戴上容易摘下来难？
10月17日，我国首个扶贫日。
国务院扶贫办公布的相关资料显示，1978年至2000年，我国累计减少了2.5亿贫困人口。参考国际扶贫标准，共减少了6.6亿贫困人口。
扶贫工作取得上述成就的同时，也衍生了一些奇怪现象，比如长期以来扶贫区域瞄准的一个主要手段——贫困县，“脱贫以后不愿意摘帽，或者戴着贫困县的帽子炫富”。
农村扶贫开发法正在制定中。该法已列入十二届全国人大常委会立法规划和国务院2014年立法工作计划，将完善贫困地区的识别机制和退出机制。
中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵教授告诉法治周末记者，国家出台农村扶贫开发法之前，可以考虑由国务院或者国务院办公厅制定贫困县退出政策，“不符合贫困县指标的，必须退出”。
首提贫困县退出机制
我国贫困状况依然十分严峻。国务院扶贫办提供的数据显示，按照农民年人均纯收入2300元新的扶贫标准，到2013年年底，我国农村还有8249万贫困人口。
尤其在2011年，中央颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，划定了十几个集中连片特困区，作为未来10年中国扶贫攻坚主战场。
南疆是扶贫攻坚的主战场之一。
位于南疆阿克苏市的农一师高级中学教师阚广成对此深有体会。他告诉法治周末记者，几年间，他们学校的贫困学子得益于“希望之星”“学子阳光”等扶贫计划，“基本上没有了辍学的学生”。农一师高级中学一位贫困教师得了重病，全校师生自愿捐助了两万多元。
武陵山片区是另一个扶贫主战场。2013年，吉首大学课题组发布了《中国连片特困区发展报告》(连片特困区蓝皮书)，调研了武陵山片区多维减贫与自我发展能力构建问题。
蓝皮书主编、吉首大学商学院院长助理丁建军告诉法治周末记者，中央的举措是一个“战略”，将扶贫重点由贫困县转向连片特困区。
丁建军表示，当时发现，此前确定的国家扶贫开发工作重点县名单中，有的经济规模已经进入全国百强县，但是还带着贫困县的“帽子”，贫困县的退出机制开始被提出来。
“我们经常看到一些个案，脱贫以后不愿意摘帽，或者戴着贫困县的帽子炫富，这样的现象确实存在。”
10月14日，国务院扶贫办政策法规司司长苏国霞在国务院新闻办举行扶贫日和社会扶贫工作情况新闻发布会上说。
梳理几年间的公开报道发现，不愿意摘掉贫困县帽子的不在少数。
早在2011年，全国百强县名单公布时，位居全国百强县第12位、西部百强县第1位的内蒙古准格尔旗出现在国家扶贫开发工作重点县名单中，同时出现在全国百强县名单和国家级贫困县名单中的还有内蒙古伊金霍洛旗和陕西省府谷县。
与2011年全国百强县同时发布的还有西部百强县、中部百强县和东北30强县，这三个名单中则包含了更多的国家级贫困县。
更为社会广泛关注的是“戴着贫困县的帽子炫富”现象。
“湖北一国家级贫困县新建总占地超百亩大楼”“国家级贫困县沐川县干部公款吃喝被举报”“贫困县陕西西乡县为拦河造景花亿元建水电站”……
据《人民日报》报道，目前我国近三分之一的县“戴穷帽”，国家扶贫开发工作重点县每年可获3000万元至5000万元财政专项扶贫资金，因为“含金量”比较高，所以这些贫困县宁愿戴着这样的“帽子”。
丁建军表示，国家在认定贫困县时，主要采用三个指标，这个县的人均GDP、人均财政收入、农民人均收入，如果达到这三个指标，就可以评定为贫困县。
“但确定为贫困县之后，一直没有(建立)一个退出机制，考核他是不是还符合贫困县的条件，是不是要退出。”丁建军对法治周末记者说。
“一些县用贫困县的名义争取了国家的支持以后，没有把工作重点放在扶贫上，主要集中在城市建设，这样社会各方面反映的问题也比较多。”苏国霞指出。
苏国霞表示：“为了克服这些现象，比较有效地防范贫困县没有把工作重点放在扶贫上，或者戴着贫困县帽子炫富的现象，我们正在采取三个方面的措施，就是要改革贫困县的考核机制，建设扶贫县的约束机制，逐步建立贫困县的退出机制。”
扶贫开发国家层面无法可依
这并非国家层面首次提出建立贫困县退出机制。
今年3月，全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟表示，农村扶贫开发法正在制定中，将完善贫困地区的识别机制和退出机制，防止“钻空子”。
汪三贵告诉法治周末记者，提出制定农村扶贫开发法“已经很长时间了”，地方立法已经实践多年，国家层面一直处于空白。
查阅公开资料可以看到，农村扶贫开发法的起草可以追溯至5年前甚至更早。
四川省扶贫办外资项目管理中心主任王思铁在自己的博客中指出，专就扶贫开发而言，国家法律法规层面还是一个空白。根据中央部署，2009年，国务院扶贫办启动了农村扶贫开发法的前期起草工作，制定了立法方案、开展了前期调研、完成了相关报告。
全国人大农业与农村委员会的消息证实，国务院扶贫办于2009年开始扶贫立法的前期准备工作。
农业部、民政部、财政部、发展改革委、国务院扶贫办等部门认为有必要制定扶贫法。2012年，由全国人大农委、国家发改委、财政部、国务院扶贫办等单位组成的扶贫立法工作领导小组成立。
经过调查研究和征求意见，国务院扶贫办起草了农村扶贫开发法草案(征求意见稿)，已先后3次送国务院扶贫开发领导小组各成员单位、中央编办和省级扶贫机构书面征求意见。
王思铁在博文中指出，农村扶贫开发法草案(征求意见稿)的主要内容是：总则、扶贫开发对象、扶贫开发规划、扶贫投入、扶贫开发项目管理、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、执法监督、法律责任等。
农村扶贫开发法最终会怎样规定贫困县的退出机制，现在还无法获知。
不过，在丁建军看来，贫困县退出机制应建立在一系列参数和指标的设置上，通过对贫困程度的量化考察一个地区是否合乎“贫困”资格。
“目前认定贫困县的三个指标比较简单，不能真正反映一个地方的贫困程度，我们团队有一个设想，通过研究构建一个更加详细但并不复杂的评价体系。”丁建军向法治周末记者表示。
丁建军认为，有了这个贫困县的评价体系，就可以精准地识别一个地区的真实发展水平。
2013年12月，十二届全国人大常委会审议关于农村扶贫开发工作情况的报告时，有常委会组成人员提出，现在一些地方挖空心思争当贫困县，应建立健全公开透明的贫困县退出机制；还有部分出席人员建议有关方面抓紧起草相关法律，适时提交全国人大常委会审议。
今年7月，国务院扶贫办就此回复全国人大常委会办公厅时，表示将抓紧修改完善农村扶贫开发法草案，做好立法相关工作。
呼吁建立硬性退出制度
2012年1月，一则落款为“中共新邵县委、新邵人民政府”的LED宣传标语在各大微博和论坛上广泛传播，内容为“热烈祝贺新邵县成功纳入国家集中连片特困地区，成为新时期国家扶贫攻坚的主战场”。
随后，湖南省新邵县县委办公室、县政府办公室、县委宣传部的工作人员证实“该宣传标语并没有经过新邵县委、县政府的授权发布”，同时也承认“标语措辞有些不妥”，并已责令“全部取消该宣传标语”。
2012年3月19日，国务院扶贫办在其官方网站公布了592个国家扶贫开发工作重点县名单。新邵县不在该名单上。
苏国霞在前述新闻发布会上表示，退出机制实际上是导向问题，过去富裕起来了还留在贫困县名单里，还会继续享受支持，所以大家都不愿意退。我们现在正在研究一套正向的激励机制，县里带领群众脱贫致富以后会得到更多的好处。
“我们也在研究，到底什么样的指标体系下，达到什么样的发展程度，就必须退出贫困县的行列。”苏国霞说。
苏国霞还提到了地方实践。贵州、甘肃等省份已经建立了“减贫摘帽”的激励机制，就是退出以后，这个政策还会继续支持一段时间，然后有其他方面的激励政策。
汪三贵对法治周末记者说，一个值得关注的事实是，我国实施扶贫政策28年来，国家级贫困县数量一直呈上升趋势，由1986年的258个到1993年的592个，2011年实施连片特困区，贫困县数量达到800多个。
汪三贵表示，贫困县不完全是贫困人口，贫困人口也不完全在贫困县，因此，扶贫政策应转向精准化，比如扶贫到人到户，按照贫困人口标准分配扶贫资源，慢慢淡化扶贫县，促使贫困县退出。
汪三贵建议，同时，由国务院明确贫困县标准，建立硬性退出制度，由省一级政府减少贫困县数量并进行考核。
消息显示，中央组织部、国务院扶贫办正在会同有关部门研究改进贫困县考核机制，起草改革贫困县考核指导意见。
主要思路是，从主要考核地区生产总值转向主要考核扶贫开发工作成效，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为考核评价的主要指标，降低地区生产总值在考核中的权重，对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。
此外，将考核结果作为领导班子评价和领导干部使用、分配扶贫资金的重要依据，引导贫困县党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。
(周国强为中国财政经济出版社出版中心副主任)
