蓄力强身接住立法权

29.03.2016 16:38

本文来源: 人大网

　　增设机构、增加编制、明确立法主体工作职责、规范立法流程、制定立法培训计划、对外“借脑”……我省13个获立法授权的市全力推进立法能力与制度建设。

　　1月16日，眉山市三届人大七次会议表决通过《眉山市地方立法条例》，眉山成为我省首个通过“地方立法条例”的市。　　紧接着：1月20日，巴中市三届人大七次会议表决通过《巴中市地方立法条例》；2月4日，泸州市第七届人民代表大会第六次会议表决通过了《泸州市地方立法条例》；2月19日，绵阳市六届人大会八次会议表决通过《绵阳市人民代表大会及其常务委员会立法条例》；2月27日，自贡市十六届人大七次会议表决通过《自贡市地方立法条例》；2月28日，雅安市三届人大六次会议也表决通过《雅安市人民代表大会及其常务委员会立法条例》。　　至此，已有6个市“管法的法”陆续亮相。此时距省人大常委会授权首批13个设区的市行使立法权不到3个月的时间。时间之快，反映了我省设区的市对地方立法权行使的渴望和高涨的热情。
拿什么角逐立法权
　　立法权是一项最基本的政治权力。立法权的分配是一个国家政治体制架构的基本内容。在没有立法权的情况下，面对地方性事务自我治理的内生性需求，许多城市转而诉诸制定“红头文件”，进行事实上的变相立法，损害了国家法制统一和权威。　　2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，对地方立法的体制做出重大调整，赋予所有设区的市地方立法权。新修订的立法法的规定明确了设区的市可以行使地方立法权的五项标准，即人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力。　　2015年1月，省人大代表、西华师范大学法学院法理学教研室主任马克敏在省十二届人大三次会议上提出《关于积极培育、提升我省各设区的市立法能力的建设》的建议。马克敏当时注意到《立法法》修正案草案已提交全国人大常委会初审，与之相应很快地方立法权将扩容。但全省除成都外，其它设区的市人大常委会无论是立法机构还是立法人员都无法满足立法工作的需要，还没有条件制定地方性法规。马克敏建议从多方面入手提升地方立法能力建设。　　该建议获得南充市有关方面的高度重视。去年10月南充市人大联合西华师范大学法学院开始筹备构建一个立法“智库”，为市人大行使立法权提供智力支持。2个月后，西华师范大学—南充市人大常委会地方立法研究中心正式成立。　　为了获得立法授权，我省设区的市做足了功课，一些市人大提前设立了法制委员会。　　2015年12月3日，省第十二届人大常委会第十九次会议审议通过了《四川省人民代表大会常务委员会关于确定自贡、攀枝花、泸州、德阳、绵阳、遂宁、南充、宜宾、广安、达州、巴中、雅安、眉山市开始行使地方立法权的决定》，同意自贡等13个市对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。由此，四川成为新立法法实施后全国第一批确定行使地方立法权设区市数量最多的省份。　　立法能力建设是省人大常委会依法作出决定的主要依据。省人大常委会法制工作委员会主任田万国介绍，提出申请时，攀枝花、绵阳、广安、达州、巴中、雅安已设立法制委员会，其他各市党委已同意2016年人代会依法设立；攀枝花、泸州、广安、雅安、眉山已设立常委会法制工作委员会，且领导人员已经任命，工作人员已经到位，其他各市党委及其机构编制、组织部门已研究批复成立市人大常委会法制工作委员会，内设机构及人员已就位。　　到去年11月，上述13个市中绝大多数市人大常委会机关增加行政编制2个以上，最多的增加了8个，13市立法工作机构和人员编制情况基本满足立法工作需要。相关立法机构存在职责交叉的攀枝花、宜宾、巴中、雅安，市委已研究同意在2016年人代会上依法予以解决。　　另外从制度建设看，13市加强了立法工作制度建设，初步提出人大及其常委会立法程序规定草案，明确有关立法工作主体的职责，包括法制委、法工委工作职责；草拟了规范立法工作流程的一系列工作制度，为地方立法权的正确有效行使提供了制度保障。
先把管立法的法立起来
　　2月4日，《泸州市地方立法条例》经该市七届人大六次会议第三次全体会议表决通过。　　“这是一部程序法，通俗地讲，就是一部管我市立法的法规。有了它，泸州制定实体性的法规条例就有章可循。” 泸州市人大法制委员会主任委员雷正云说，它在填补泸州市“立法空白”的同时，也为今后泸州市制定其他地方性法规条例打下了基础。　　泸州首部地方法规的面世集结了各方智慧。市人大常委会完成的条例（草案）初稿发送给了市人大代表和相关单位，并在新闻媒体上登载，向社会公开征求意见。经吸纳各方建议意见几易其稿，最终形成了提请市七届人大六次会议审议的《条例（草案）》文本。　　雷正云表示，该《条例》的通过，是全面推进依法治市的重大成果，具有里程碑式的重要意义。从此，泸州市通过法规引领推动多个领域的改革，实现改革与法治同步推进。　　2月16日，南充市人大常委会发出公告，面向社会公开征求《南充市人大及其常委会立法条例(草案)》的意见。据记者了解，南充等我省其余7个获得立法权的市也已相继发布本市地方立法条例（草案）征求意见的公告。这意味着地方立法条例（草案）将在各市人代会上“亮相”，并提交人大代表审议和予以表决。　　到2月29日，四川第一批确定行使地方立法权的13个设区市中，已有6个市诞生“管法的法”。依照法律的规定，各市通过的立法条例报省人大常委会批准后，即可由市人大常委会公布施行。
紧锣密鼓实现“开门红”
　　按照工作进度表，上述13个市2016年首先要把管立法的法先立起来，即各地先制定市人民代表大会及其常务委员会立法条例。在把工作制度完善以后，2017年再着重结合立法需求，进一步精细化立法项目。　　当前，我省13个设区的市确定可以开始制定地方性法规后，正积极开展立法计划规划的制定，紧锣密鼓着手第一个项目的立法工作，力争地方立法工作开好头、起好步。部分市利用当地主要报纸、人大门户网站向社会发出公告等形式，广泛征求立法项目建议，并在此基础上进行深入论证。　　从目前各地拟选定的立法项目看，各市都按照立法法规定的立法权限，并结合本地的实践需要和经济社会发展的实际情况，选取有特色的立法项目。　　今年1月20日，雅安市人大常委会召开2016年度立法计划项目论证会，对纳入2016年度立法计划中的立法项目的立法必要性和可行性进行论证。为推动地方立法工作顺利开展，该市人大常委会法制工委初步拟定了2016年度立法计划，除《雅安市人民代表大会及其常务委员会立法条例》提请市人民代表大会审议通过外，拟提请市人大常委会审议的立法项目为《雅安市生态文明建设促进条例(草案)》、《雅安市“4？20”芦山地震灾后重建新村聚居点管理条例(草案)》、《雅安市汉源湖生态保护条例》。“‘4？20’ 芦山地震灾后重建新村聚居点在管理中暴露出的问题，亟待通过地方立法进行规范解决。这是最优先需要立的法。”雅安市人大法制委副主任委员吴雅明解释说。　　广安第一部地方立法的选题则聚焦环保和历史文化保护。“随着广安工业经济发展，环境保护的重要性和紧迫性日益凸显，同时，对拥有邓小平故里保护区、华蓥山武装起义遗址等众多著名历史文化遗产和民俗风情的红色旅游胜地来说，加强具有独特地方特色的历史文化保护、传承、整理、开发十分重要。” 广安市人大常委会主任余仪说。　　泸州市人大常委会已把该市违法建设治理条例和泸州市物业管理条例列入今年立法工作计划，同时还将对市容市貌卫生管理等方面的问题进行调研，为立法作准备。泸州市委书记蒋辅义强调，力争今年出台泸州市城市建设管理方面的首部地方法规。　　眉山市则认为城乡规划立法是该市最迫切的。市人大常委会副主任李建章说，这两年，眉山从城市到乡镇全域都进行了高标准规划，“如果能有立法保证规划的严肃性和延续性，整个城乡发展会更有序。”他同时表示，出台第一部地方法规，是“摸着石头过河”。　　达州市也已梳理了9个立法需求。　　一个值得注意的细节是，去年10月，在向省人大常委会申请第一批行使地方立法权时，各市州都编制了2016—2020年立法规划设想和2016年立法计划草案。据了解，一些地方涉及城乡建设和管理的立法项目较多，有的市一年立五六部法，5年立法规划列了几十个。　　对此，省人大常委会法工委主任田万国提醒：立法一定要注意质量第一，突出地方特色；更要注意量力而行，不能在立法的数量和速度上互相攀比。地方立法同时也是规范地方政府权力，让地方政府在某些领域上位法暂时缺位的情况下，在地方性法规或者地方政府规章规定的框架内正确行使权力。
能力与制度建设不应停歇
　　对刚刚获得地方立法权的13个市来说，立法能力能否匹配是普遍面临的现实问题，而立法人才稀缺无疑是头号难题。除了不断呼吁提高市人大立法工作中的法律专业人员比例外，各地纷纷将目标瞄准了“专家库”。　　早在紧锣密鼓筹备申请第一批行使地方立法权的时候，雅安市人大常委会主任会议就通过了专项规定，从熟悉法律、城建、生态环保、历史文化保护、农村农业、教科文卫、社会工作以及语言文字和民俗等领域的专家学者和实际工作者中，吸收产生65名立法咨询专家。　　绵阳市人大常委会也就立法咨询专家的选聘条件、选聘程序、工作机制、报酬奖励等进行了明确和规范，并首批聘请专家库成员40名。　　去年12月下旬，南充市人大常委会、西华师范大学地方联合成立立法研究中心。市人大常委会主任袁险峰认为，地方立法研究中心的建立，有利于提升南充地方立法工作的科学化、民主化水平，加强地方立法理论研究和立法人才队伍培养。　　省人大常委会研究室主任杨晓明代表指出，关于设区的市行使地方立法权的问题，不仅是人大的事，也是党委政府的事，党委、人大、政府都要认真研究。加强地方立法能力建设要始终摆在重要位置来抓。　　通过制定立法人才培训计划，采取跟班学习、举办专题培训班等多种形式，加强对从事立法工作人员包括人大常委会组成人员的专业培训；开展校地合作，探索建立地方立法机构和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制……各种各样的“借脑”举措，正在各地人大常委会陆续落地。　　“对市州立法计划的制定、立法项目的确定以及法规案审议的安排等，省人大法制委、常委会法工委将加强服务指导、统筹协调，与此同时，省人大法制委、常委会法工委机构和队伍建设，也需要进一步充实和加强，服务保障能力和水平也需要进一步提高。”田万国说。　　省人大法制委、省人大常委会法工委已积极加强与各市人大常委会的沟通联系，并分别与各市召开专题座谈会，对其地方立法条例草案的起草工作给予了指导帮助。　　记者了解到，泸州、绵阳、巴中、眉山已向省人大常委会提出报请批准本市地方立法条例的议案。3月下旬举行的省十二届人大常委会第二十四次会议将审议批准这4个市地方立法条例。　　这些市地方立法条例的及时出台，有利于规范和指导其立法活动，为提高立法质量提供制度保障，四川地方立法史将掀开新的一页。

　　13个市立法条例进展一览表

2016 年人代会召开时间	眉山巴中	泸州、绵阳自贡、雅安	南充达州	遂宁	攀枝花、德阳宜宾、广安
1月份	通过本市立法条例				未提交审议
2月份		通过本市立法条例		未提交审议
3月份			拟通过本市立法条例