精准脱贫的方法论和路线图
习近平总书记去年在中央扶贫开发工作会议上指出，脱贫攻坚要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。当前脱贫攻坚的任务书、时间表和方法论已经十分明确，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会是任务书和时间表，精准实施“五个一批”则是方法论。具体到落实脱贫攻坚的工作任务中和肩负脱贫攻坚重任的各级领导干部身上，迫切需要解决的一个难点问题，就是如何把脱贫攻坚的任务书和精准脱贫的方法论连接起来，画好精准扶贫脱贫的路线图。
4月27日，在山东省蒙阴县常路镇来料加工扶贫点，一位村民在摆放加工好的玩具。2015年起，蒙阴县将来料加工对接精准扶贫，带动一万余名妇女在家门口就业创收。新华社记者郭绪雷摄
精准识贫要由面到点
当前扶贫脱贫工作已经取得极大的成效，但尚有部分群众仍未脱贫，这是全面建成小康社会最后一块难啃的“硬骨头”。这就要求创新扶贫脱贫思路，在精准识贫的基础上做到精准扶贫、精准脱贫。如果说精准是当前扶贫脱贫工作的世界观，那么由面到点则是具体的方法论。地方各级政府作为精准识贫的主体，应重点做到“四个分清”。
分清是客观区域性贫困还是主观区域性贫困。从贫困的地理分布看，迄今仍有一些集中连片的贫困地区。导致这些区域依然贫困的原因基本可分为两类：客观原因和主观原因。客观性区域贫困是指导致贫困的因素以外因为主，所在区域较不适合生产和生活，即使通过主观努力也很难在短时期内有根本改变。主观区域性贫困是指导致贫困的因素以内因为主，所在区域具有一定的资源禀赋，虽然目前不具备扩大生产的条件和意愿，但通过一定的主观努力可以进行改变。对客观原因导致的区域贫困，适宜采取易地搬迁脱贫与产业脱贫相结合的方式为主。对主观原因带来的区域贫困，则应当采取交通扶贫、产业扶贫和水利扶贫相结合等发展型脱贫方式为主。基础设施和项目产业要引进来，同时贫困人口应通过劳务输出等方法走出去，以共同激发贫困群体的内生动力。
分清是一代贫困还是代际贫困。从人口分布看，贫困既有个别人口的贫困，也有整个家庭的贫困。家庭贫困的特点是全家两代人甚至三代人都处于贫困水平，很多时候会导致贫困代际传递现象。如果说个别人口的贫困还能依靠家庭救济予以缓解，那么家庭贫困的解决很大程度上只能依赖于各级党委政府。在这个意义上，精准扶贫脱贫重点是解决家庭贫困的问题，关键是把上一代的贫困和下一代的贫困进行及时切割，绝不能让上一代的贫困影响到下一代的发展，杜绝代际贫困的传递。治理代际贫困的重点是做好教育扶贫工作，让下一代通过教育从根本上改变命运。
分清因病致贫还是因能致贫。对上一代贫困问题，重点是分清因病致贫还是因能致贫。对因能致贫的，要通过加强职业培训、劳务输出、产业引进等方式切实提高贫困人口的就业能力，扩大就业机会，使其能够及时就业。从国家层面看，因病致贫是目前导致贫困问题的首位因素，占比将近一半。对因病致贫的，应通过新农合、大病救助等组合医疗保障解决“看病贵”的问题，绝不能让贫困群众尤其是刚脱贫的群众，因为一次大病就再次返贫。因病致贫、因病返贫的人数和次数多了，群众就容易对彻底脱贫动摇决心，丧失信心。
分清大病致贫还是慢性病致贫。据统计，在因病致贫的贫困群体中，大病、慢性病致贫是主要成因。对因病致贫，重点是分清是大病致贫还是慢性病致贫。大病致贫多是暂时丧失劳动能力，治愈后一般可以重新就业。而慢性病致贫则难以根治，多数人长期丧失劳动能力。许多贫困户之所以长期贫困，甚至陷入代际贫困，与家里有慢性病病人密切相关。
“四个分清”精准识贫应遵循从面到点、从大到小、从前到后的顺序，分清先后、主次，把精准扶贫脱贫与区域发展有机结合起来。没有区域整体发展，精准扶贫脱贫不可能长久；没有精准扶贫脱贫，也难有完全意义上的区域整体发展。
精准脱贫应从点到面
精准识贫重在细分，从面到点，把一个个的贫困点都精准识别出来，这是精准脱贫的前提。而要精准脱贫，又必须要连点成线、由线成面，坚持同类统筹、分类施策，把精准识贫与精准脱贫结合起来。为此，各级党委政府应分工明确，责任清晰，考核到位，统筹协同以形成合力。
交通脱贫、水利脱贫、搬迁脱贫和产业脱贫等方式由中央和省一级政府统筹安排。对集中成片贫困地区，特别是由于基础设施较差、生产条件不具备的地区，应重点通过交通脱贫、水利脱贫和搬迁脱贫的方式，通过兴建水利设施、改善交通条件和易地搬迁，改善贫困人群的生产和生活环境。重点是把交通脱贫、水利脱贫、搬迁脱贫和产业脱贫有机结合起来，在制定交通脱贫、水利脱贫和搬迁脱贫计划的同时，一定要把产业脱贫计划一揽子考虑进去，统筹兼顾，分步实施。具体来说，应当以县市为主提出具体需求，中央和省一级政府负责统筹安排。
教育脱贫由中央和地方各级政府分层分类、各负其责。义务教育阶段的脱贫重点应由县一级政府统筹解决。成片贫困地区特别是县里也较为贫困的，重点由市一级政府解决。教育脱贫的主要方式以在县城建立寄宿班或寄宿校为主，并建议来自贫困地区的学生在学校各个班级“插花”安置，不宜设立贫困生集中班，从而比较好地解决代际贫困问题和贫困生的心理健康和社会融入问题。高中教育和职业教育重点由省市两级政府统筹解决，以省一级为主。高等教育则由中央和省一级政府统筹解决，以中央为主。
大病贫困由省一级政府统筹解决。大病贫困是许多家庭贫困或者返贫的重要原因，应建立四级解决大病贫困的制度体系，并畅通制度渠道。对大病贫困问题，应在新农合解决贫困人员大部分医疗费用的基础上，由省级政府统筹与相关保险机构把这部分人群纳入大病保险范畴，再解决部分医疗费用；还要把大病纳入重特大疾病救助范围，解决部分医疗费用；对于新农合、大病保险和大病救助还不能解决的少数特困家庭，建议最后由省一级政府统筹制定大病临时救助政策予以托底，从而形成应对大病致贫或大病返贫的制度机制。另外，在调研中发现，有些地方虽然已经把大病贫困纳入救助范围解决大病贫困问题，但还存在过去治病欠债的问题，如何解决好此类问题尚需基层探索。
慢性病贫困由中央政府纳入低保统筹解决。慢性病是导致部分人群贫困状况长期难以得到改善的主要原因。对慢性病致贫的，重点是通过中央统筹纳入最低生活保障进行脱贫，难点是实现脱贫标准与最低生活贫困线、低保线之间的衔接与统一问题，这需要扶贫主管部门会同民政等部门尽快研究解决。同时应通过慢性病定额救助、慢性病医疗保险和社会力量承担部分费用等方法来保障药费，应尽快探索慢性病不住院也可以报销部分药费的办法。还可以借鉴有些地方探索慈善总会承担部分自负费用的有益经验。
这四大类脱贫方法，既要统筹兼顾，又要分清主次、先后。建议脱贫攻坚采取“抓两头带中间”的工作方法与领导方法，应先抓两头，即先抓头抓尾。抓头就是抓产业脱贫，这是脱贫攻坚的龙头，同时抓好产业脱贫的三大支撑方式：交通脱贫、水利脱贫和搬迁脱贫，通过打造吸引产业的大环境实现彻底脱贫。抓尾就是要快抓慢性病贫困。慢性病贫困是脱贫攻坚中最薄弱的环节，慢性病的病人自身几乎没有任何能力来解决贫困问题，只有依靠党委政府。对这部分人群，要放在优先的位置，防止贫困问题的扩大和恶化。脱贫攻坚抓紧抓好了两头，中间部分才能迎刃而解。
（张国玉 作者单位：国家行政学院）
