河长制的困惑

        四川在线消息 （蒋文 四川日报记者 王成栋）10月13日下午，绵阳市游仙区街子乡岳家村，波光粼粼的芙蓉溪畔，巡河员王万军正在捡拾垃圾，身边不时有水鸟飞过。

        9月以来，王万军每周都会抽出两天时间来河岸巡视。他是乡上的联防队员，这段两公里长的河道，是他的“新领地”。

        王万军的上司，就是这芙蓉溪街子乡段的河长——陈胡立。陈的另一个身份是街子乡乡长。

        河长制，是无锡在2007年太湖蓝藻事件后首创的。2009年4月，内江曾参照其经验加以推广。五年后，内江各河流出境水质明显好转。但污水处理设施如何管和上游的水怎么管，却是摆在面前的两大难题。

        实施河长制，是对河道进行全方位管护，支出最大的是污水处理。处理一吨污水要四五毛钱，一个乡镇污水处理厂一年亏损六万元

        污水处理谁埋单？

        内江的河长，由当地党政主要负责人担任，负责辖区内河流污染治理。根据最初的规划，内江市河长制的实行时间为3年，2011年之后，内江将河长制常态化，与城乡污水治理并轨而行，牵头单位成了环保部门。

        “不管哪个部门负责，都是要花钱的。”内江市环保局责人说，实施河长制，本意是对河道进行全方位管护，其中支出最大的是污水处理，其主要服务对象是乡镇企业。

        根据内江市环保局提供的数据，该市去年针对河长制所配套的乡镇污水处理投资金额超过2300万元，日处理污水能力达3.54万吨。

        “中央、省和市三级财政出资比例占据整个投资的六成以上，后期的管护就不好说了。”内江市环保局农村生态科科长周世雄说。

        目前，在除主城区和隆昌县之外，内江其余地区的配套“河长制”的污水处理厂日常维护费用全由当地财政解决。在内江，污水处理成本普遍在0.4元/吨左右。

        资中县一家乡镇污水处理厂厂长李军拿着今年前三季度财务报表大倒苦水：厂里前三季度处理污水15407.5吨，净投入超过6000元，外加机器维修、工资等其他支出，亏损接近五万元。自2010年初投入使用以来，处理厂几乎每年亏损额度都在六万元左右，“这些只能靠乡镇和县上解决了。”

        刚起步的绵阳同样感受到了压力。

        在街子乡靠近芙蓉溪的一侧，今年6月刚刚竣工的污水处理厂发出阵阵响动。“每天都要亏。”厂长刘宗贵介绍，按照目前的设计，水厂日处理污水在150吨左右，每吨成本在0.5元左右，外加其他支出，每天亏损在300元以上。

        区域内的河流好管，水质常年保持在三类以上；跨市州的河，就只能“自扫门前雪”了

        上游排污谁来管？

        “管不了上游”这一说法，得到了周世雄的印证：“由于地势和流域的原因，内江的地表径流主要来自于沱江，但我们与上游的资阳等兄弟市缺乏常态化的沟通机制。”尤其是春末夏初、雨季到来之际，上游开闸放水，污水团很快将此前的治理成果一扫而空。

        河长制设立的初衷之一，是解决区域内河流管控乏力、突破行政区域限制的藩篱。然而，在五年的探索之后，内江发现，现实实在太骨感。

        按照最初的设计方案，内江将市内8条主要河流纳入河长制管理，实行各县（区）政府流域治理责任制度，每条流域确定一名河长，一条流域涉及多个县（区）的，确定多名河长，实行流域出境段面水质定期监测。此外，内江还实行“1个河长+1个组织实施单位+1个市级领导+1个市级联系部门”的推进机制。

        对于发源地在内江区域内的河流，这套方式很见成效，水质常年保持在三类以上；但对于跨市州的河流，内江只能“自扫门前雪”，而上游来水质量则要“看别人脸色”。

        省水文局提供的数据显示，内江的水资源总量不过15.1亿立方米，而沱江多年平均年径流量约140亿立方米，所占比重仅一成左右。

        在李军的工作笔记上，记载着两次较大的上游偷排污水事件，一次是2011年4月，一次是2013年5月，由于地跨两市，处理起来异常繁琐，“一级一级地写报告，请市上出面协调，等协调完了，别个污水都排完了。后来下游骂我们，本地老百姓也骂我们，我们也没办法。”

        河道管理，涉及多个方面。如无联动机制，管理效果要大打折扣。河长制的出现，就是让行政一把手负责，协调多个部门进行管理

        “九龙治水”能否解决？

        河长制推行吃力，但还得干。

        内江水务局负责人提供了一组数据：今年3月，内江遭遇春旱，部分村社人畜饮水困难；当地多年人均水资源占有量351立方米，列全省第20位，是全国108个严重缺水市之一，“如果我们不做，我们的子孙后代可能会没水用。”

        “这是现实的需要。”绵阳市水务局局长向地平表达了类似的观点。近年来绵阳乡镇企业发展迅速，而相应的污水处理设施却没有跟上。仅以街子乡为例，沿芙蓉溪两岸，分布的企业就有45家。

        河长制出台的另一个背景，则是河道管理中的“多头管理”现象突出。

        游仙区水务局局长胡宗文介绍，由于对《水产资源保护法》等法律法规的司法解释不同，公安等部门和水务部门常遇到执法主体冲突的尴尬，“如果发现有人非法捕捞娃娃鱼，公安、森林公安还有水政监察队都可以办案。”

        而在面对违法违规现象时，水务主管部门却面临着执法权限有限的尴尬，“水政监察队伍只有行政执法权。”

        由于违法成本低、执法强度低，执法威慑性不高。胡宗文记得，近几年，游仙区水务部门在开展非法采砂专项整治行动中，执法人员经常遭到围攻。

        向地平说，河道管理涉及水源地管理、水质监测、水产监管以及配套工程设施看护等多个方面，在日常管理中，如果没有相应的联动机制，河道管理效果必然大打折扣,“河长制就是针对这个的，让行政一把手负责，协调多个部门管理，对各行政区域的河段实施专人巡护，把涉水案件解决在乡镇一级。”

        实施河长制之后，绵阳境内各河长所能调动的职能部门多达22个。

        “这是眼下我们能做的最大努力。”向地平说。

        河长制在太湖流域推行大见奇效，但在川实施却有难题。专家建议，向企业征收污水处理费或排污费，建立跨行政区域的生态补偿机制

        “水土不服”怎么破解？

        “参考城市和其他地区的经验，应该对乡镇企业征收污水处理费用或排污费。”世界自然基金会高级顾问梁海棠表示，可以参照各地的物价水平，对享受污水处理服务的企业进行计量收费。这样做的好处，首先是维持污水处理设施的正常运转；其次也倒逼企业改进工艺，减少能耗，降低排污量。不过，“政府也要适当承担一定的费用，因为这个具有一定的公益性。”

        “这不奇怪。”对于“管不了上游”的问题，重庆大学教授袁兴中介绍，这并非内江所独有的现象，目前国内除长江、黄河、珠江、淮河等少数几条大河有专门的流域性管理委员会外，其余中小型河流均缺乏流域性的专门协调机构。

        为何河长制在太湖流域能大见奇效，在四川却有些“水土不服”？袁兴中说，这主要是太湖流域的特点决定的，其注入河流短，且污染源集中在无锡和苏州，2008年开始，流入太湖的主要河流都实行了河长制，所以不存在跨行政区域的问题。

        “生态环境是公共产品，大家同饮一江水，就要承担保护河流生态的责任。”袁中兴建议，可以建立省一级的协调机制，对主要河流实施分段管控。鉴于各流域内经济发展水平不一、承担职能不同，可以参照太湖流域和莱茵河流域治理等国内外经验，探索跨行政区域的生态补偿机制，“比如，上游的经济落后，但是对于流域生态保护责任较重，下游可以考虑为上游承担一定的费用，或者以其他形式进行补偿。”

        省水利厅相关负责人则透露，目前我省正在对各地河道管理模式进行总结梳理，近期将着手布局全省的河流综合治理，“水毕竟是流动的，地表径流是水资源存在的主要形态之一，不能只靠一个地区像堂吉诃德那样‘大战风车’。”