扶贫缺钱？试试发债券！（民生调查·一线新探索）

　　“扶贫债券？靠不靠谱？”初次听闻“易地扶贫搬迁债券”，刘海青有些纳闷。在四川一家投资机构任项目经理多年的他，之前从未听说扶贫也能发债券。

　　然而今年9月中旬，该债券一经发售，就被抢购一空：发行额度5亿元，认购资金竟达到近35亿元。“供求比1∶7，扶贫债券这么走俏！”竞购失败的刘海青感叹：“昨天爱答不理，今天高攀不起。”

　　扶贫项目为何能发行债券？为何又会走俏市场？记者展开了采访。

　　难题

　  搬迁耗资数百亿，财政收入才39亿

　　记者从四川省发改委获悉，此次发行的5亿元债券属于首期发行。募集的资金，将投向四川的国家级贫困县叙永县和古蔺县，用于当地的易地扶贫搬迁建设项目。

　　易地扶贫搬迁，是对居住在不具备基本生存发展条件地区的贫困人口，实施的自愿搬迁。根据规划，“十三五”期间四川将易地扶贫搬迁116万人。“如此大的规模，资金成了最大的困难。”省扶贫移民局有关负责人告诉记者，为了不让群众因搬迁负债，政策规定对贫困户的财政支持不得低于平均建房成本的60％。

　　解决“钱从哪里来”成为当务之急。以地处秦巴山连片特困地区的巴中市为例，根据规划，到2020年，该市完成易地扶贫搬迁需耗资数百亿元，而2015年全市的财政收入仅39亿元。即使算上中央和省级财政的支持，也无法筹集到搬迁所需的全部资金。

　　去年底出台的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，针对地方的这一财政困境给出了政策红利：《决定》中提到，“利用增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”。这表明，贫困区县在易地扶贫搬迁中因集中建设新居和复垦旧居土地，可腾出相当数量的建设用地指标，并出售给省内发达区县以获取资金。根据这一政策，今年3月，巴中市与成都市高新区进行了首笔增减挂钩指标交易，总金额达13亿元。

　　四川省社科院副院长郭晓鸣认为，这一政策既为全省城镇化提供了土地保障，又加强了贫困区县的脱贫资金保障。

　　然而，易地扶贫搬迁在流程上一般是先建新居，再拆旧居，然后复垦，并经验收合格后才能产生可供交易的土地指标。“建新居时就需要大量资金，但这时还没有形成可供交易的指标。”广元市苍溪县扶贫局局长任斌表示，这一资金上的“时间差”，需要靠引入资本市场的活水解决。

　　易地扶贫搬迁债券由此应运而生。去年9月，国家发改委同意苍溪县发行易地扶贫搬迁项目收益债券10亿元。“国家的扶贫资金是逐年下达的，但易地搬迁不可能今年搬一点，明年搬一点。”负责承销该债券的华西证券相关部门负责人喻熹表示，通过发行债券引入社会资本，不仅实现资金上的快速统筹，而且引入了投资方监管，能确保资金使用的严格合规。

　　风险

　　建设用地指标交易有政策保障

　　作为一种投资工具，债券的风险性是投资人关注的重点。“发售时受追捧，正是因为这只债券风险较小，收益可以预期。”喻熹表示，债券不会因为有“扶贫”的作用而受青睐，因为资本市场以逐利为目的，风险是投资者判断债券好坏的标准。

　　“投资人都没听说过扶贫债券，他们关心的是土地增减指标交易能不能稳定获得收益？每亩建设用地指标交易价格有没有保障？”喻熹告诉记者，为打消投资者的顾虑，他带着债券承销团队多次到相关区县做调研。

　　为债券还本付息的资金来源有两种：一是国家财政每年下达的扶贫资金；二是贫困区县在完成易地扶贫搬迁后，交易多出的建设用地指标所获得的资金。“这两项都有政策保障，其风险完全小于很多同类债券。”喻熹说。

　　首先，各级扶贫资金均已由本级政府完成规划编制，不会发生改变；第二，根据国土资源部的土地利用总体规划原则和划定的耕地红线，土地增减挂钩将长期持续，建设用地指标将长期成为一种区域间可交易的资源。基于这两点，喻熹认为易地扶贫搬迁债券的收益是可预期的。

　　实际上，此次发售债券所涉及的易地搬迁项目，其腾出的建设用地指标已经同成都市双流区签订交易协议。“交易价格是每亩指标60万元。”喻熹表示，这远高于省国土资源厅给出的每亩30万元参考价。

　　对于指标交易价格，喻熹表示这取决于供求关系。“比如双流区若对自己区内的土地进行复垦来换取新增建设用地指标，其成本要远高于土地指标交易花费，所以更愿意买贫困县的指标。”喻熹介绍，四川省国土资源厅对省内建设用地指标的交易设置了每年5000亩的上限，这也防止了交易指标过多导致供大于求。另外，苍溪县的债券由广元市级融资平台为其担保，进一步减小了违约风险。

　　推广

　　债券准备“进军”云、贵、渝等省份

　　对于此次发行的债券，华西证券原计划票面利率在5.3%以上。由于认购火爆，最终票面利率定在4.3%，处于该承销商近期债券利率水平的低位。“市场认购越活跃，债券的利率就会越低，发债方今后支付利息的负担就越小。”喻熹告诉记者。

　　“金融扶贫的推进必须依靠市场力量。”喻熹介绍，从此次发行的债券获得国家发改委批复开始，华西证券便举办数期投资人培训会，增加债券的市场认可度。“市场如果不认可，债券的筹资作用就是空谈。”喻熹表示，尊重资本市场规律是发债成功的关键。

　　目前，华西证券已与四川多地以及贵州毕节、重庆彭水等地区达成合作意向，通过发行扶贫债券的方式筹集扶贫资金，准备将易地扶贫搬迁项目收益债券推广到云、贵、渝等贫困地区较为集中省份。“债券是金融工具，同时也能成为扶贫的手段。”四川证监局相关负责人表示，证监会系统一直注重发挥资本市场的扶贫功能，为贫困群众实现住房保障及产业发展提供资金支持。

　　“易地搬迁对扶贫很有必要，但耗资比传统扶贫大得多。”西南财经大学经济学院博士生导师刘璐表示，中央部署的各渠道资金需逐步到位，无法满足易地扶贫搬迁全面快速推进的要求。在这样的情况下，发行专项债券“以空间换时间”，是一个很好的创新和尝试。

　　实际上，以金融工具作为扶贫手段在四川已开展多时，农村小额信贷、土地权益质押等在省内已很常见。“无论是哪种金融工具，在扶贫中的应用必须遵循其使用规则，才能真正发挥作用。”刘璐认为，虽然在整个扶贫体系中所占份额有限，但金融扶贫在资本市场的助力之下，正在给扶贫事业带来新鲜的气息与活力。（张文）