扶贫工作亟待法律护航

          对话动机

　　10月17日是国际消除贫困日。从2014年开始，我国将每年的10月17日设立为“扶贫日”。改革开放以来，我国实现了6亿多人口的脱贫，为人类减贫事业做出重大贡献。然而，受历史、自然、社会等因素的影响，贫困状况依然十分严峻。

　　多年来，我国在扶贫工作上积累了哪些经验?如何保证扶贫工作持续发展?《法制日报》记者围绕这些问题与扶贫问题专家展开了对话。

　　对话人

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员

　　吴国宝

　　《法制日报》记者余 飞

　　记者:我国的扶贫工作开展多年，“扶贫”可以说是一个耳熟能详的词语。在大家对扶贫工作都有充分认识的情况下，国家将每年的10月17日设立为“扶贫日”，此举背后有何深意?

　　吴国宝:我国设立“扶贫日”的原因有两点，其一在于对国际消除贫困日的具体呼应。1992年，联合国通过决议将每年的10月17日确定为国际消除贫困日。我国设立“扶贫日”部分地是对国际消贫日的回应；其二是为了进一步动员全社会对贫困人群的关爱，促进我国扶贫事业的发展。

　　记者:您刚才提到促进扶贫事业的发展，您能简单介绍一下我国扶贫事业取得的成绩吗?

　　吴国宝:中国的扶贫成就举世瞩目，被众多国际机构视为全球减贫的成功典范。突出的成就表现在两个方面:一是贫困人口大幅度减少；二是大多数居民的教育、健康、公共服务等生活质量显著提高。

　　记者:我国在扶贫事业上取得的成就，可以说是经过了数十年的积累。在一些业内人士看来，从1978年开始，我国的扶贫工作经历了几个阶段，每个阶段的侧重点不同。

　　吴国宝:如果从1978年开始考察，我国的扶贫工作大体可划分为三个基本阶段:从1978年到1985年属于改革和经济增长推动的贫困减缓阶段；从1986年至2003年属于开发性扶贫与经济增长共同推动的贫困减缓阶段；从2004年开始，我国进入了开发性扶贫、经济增长与社会保障共同作用的阶段。

　　在第一个阶段，改革不适合生产力发展水平的生产关系(主要是农村改革和价格改革)、发展农村乡镇企业和提高农业生产率，是贫困减缓的主要因素；第二个阶段，我国启动了大规模有计划的开发性扶贫，开发性扶贫配以持续的经济增长，促成了贫困的减缓；第三个阶段则是在开发性扶贫和持续经济增长的基础上，加强了农村社会保障制度尤其是低保制度，从而进一步完善了我国的扶贫体系。

　　这三个阶段的转变，主要与我国的发展环境和贫困人口的特点有关。经过改革开放前几年的努力，大多数农民解决了温饱问题，剩余部分农民难以通过一般性的改革和增长措施来解决其温饱问题。在这一背景下，国家在1986年启动了专项扶贫开发计划，对部分贫困人口集中的区域采取特殊政策、提供特殊帮助来解决贫困问题。到了21世纪初，剩余的未解决温饱的农民大部分是丧失劳动能力的，仅仅依靠开发性扶贫已不能解决问题，需要将他们纳入低保制度中去解决，这样就形成了开发性扶贫、经济增长与社会保障共同作用的扶贫战略。

　　记者:2011年，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》。这一纲要被认为是十年来我国农村扶贫开发工作的纲领性文件。纲要中提出要把连片特困地区作为新时期扶贫开发主战场。我国扶贫工作启动时首先确立了18个贫困片区，随后定下592个贫困县，后来又深入到148200个贫困村。从贫困县、贫困村到连片特困地区，其中的扶贫重点是否发生了一些变化?

　　吴国宝:2011年以来，我国扶贫工作突出地发生了两大变化:一是片区扶贫，使地理上毗邻、致贫因素相近的集中连片地区可以协调扶贫行动，以提高扶贫的有效性；二是强调精准扶贫，使扶贫的强度和效率提高。

　　在我国，贫困片区与贫困重点县是并存的。片区扶贫尤其是跨区域的片区的扶贫工作，要求在计划、实施和管理方面进行协调，这对于我国以行政区为基础的管理体系来说，带来了很大的挑战。目前采取的办法是由一个中央部委作为协调单位来协调一个片区的扶贫计划，但效果还有待检验。

　　记者:多年来，社会各界都在关注扶贫工作，其中谈的较多的话题是调高贫困线、救济式扶贫与开发式扶贫等。

　　吴国宝:这是扶贫工作中几个不同的问题。关于贫困线问题，我们需要根据国民收入和财政收入的变化，适时适量提高贫困线，帮助低收入人群更多地分享国家改革和发展的好处，缩小收入差距，推进社会稳定与和谐发展。

　　开发式扶贫是我国最基本的扶贫方式，是指通过改善贫困地区和贫困人群的自我发展能力，来帮助他们更好地利用发展机会，从根本上摆脱贫困。不过，对于丧失劳动能力的贫困人群、或者遭遇意外的天灾人祸引起的贫困，开发式扶贫则难以奏效，需要通过直接救济等社保方式来解决他们面临的问题。

　　记者:我们注意到，在围绕扶贫工作的各种话题中，还有不少负面话题，比如挪用扶贫资金、贫困县盖豪华办公楼等。

　　吴国宝:扶贫工作中出现这些问题，主要有三方面原因:贫困县干部绩效考核制度不完善；扶贫资源配置过程不够公开；政府单一主导，社会对政府扶贫工作监督难。

　　记者:社会关注的问题，应该也是扶贫工作亟待解决的问题。据国务院扶贫办副主任郑文凯介绍，按照农民年人均纯收入2300元(2010年不变价，相当于每天1美元)的扶贫标准，到2013年年底，我国农村贫困人口有8249万人；按世界银行每天生活费1.25美元的标准，我国农村贫困人口大约还有2亿多。应该说，我国的扶贫工作任重道远。在您看来，如何解决当前扶贫工作中的问题，构建合理的扶贫体系?

　　吴国宝:简单来说，合理的扶贫体系需要符合三个基本标准，即:全覆盖、高效率、可持续。从国内外经验来看，符合这样标准的扶贫体系至少需要包含两个方面的内容:第一，有利于穷人的经济增长方式、提高穷人的能力、降低与控制穷人的风险相结合的扶贫战略；第二，政府、社会、企业和穷人共同参与。

　　记者:在今年“扶贫日”期间，国务院扶贫办等部门还积极发动中央和国家机关、军队和武警部队、大中小学校、国有企业、民营企业等单位和个人，特别是动员能源、旅游和电子商务等有关行业投身社会扶贫，营造全社会参与扶贫开发的良好氛围。目前，也有不少人提出，扶贫工作不能仅靠政府，还需要社会共同参与。

　　吴国宝:我完全同意这种看法。我国长期以来政府单一主导的扶贫方式，在扶贫有效性和扶贫资源利用的合理性方面带来了一些问题。在完善政府扶贫管理的同时，积极引导和鼓励社会组织参与扶贫，对于促进扶贫创新、提高扶贫效率都是很有裨益的。

　　记者:在2011年出台的纲要中，还强调加强法制化建设，加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。

　　吴国宝:在构建合理的扶贫体系中，政策、制度和法律是三个基本的干预工具。法律在确定扶贫的地位、规范扶贫行为和不同利益主体间的关系、保持扶贫工作的持续性方面，起着无可替代的作用。我国尤其需要加强法律在扶贫中的作用。

　　链接

　　10月17日是国际消除贫困日，联合国将今年的主题确定为“不丢下一个人:共同思考，共同决定，共同行动，对抗极端贫穷”。

　　长期以来，贫困问题一直困扰着人类。消除贫困成为国际社会亟待解决的重要社会问题。为引起国际社会对贫困问题的重视，动员各国采取具体行动，1992年12月22日，第47届联合国大会决定将每年的10月17日定为国际消除贫困日。为进一步宣传和推动全球消除贫困工作，1995年3月，联合国将1996年定为“国际消除贫困年”。同年12月，联大又将1997年至2006年定为第一个“国际消除贫困十年”。2000年9月，联合国千年首脑会议把到2015年将世界极端贫困人口和饥饿人口减半，作为联合国千年发展目标之一。2008年12月，联大再次确定2008年至2017年为第二个“国际消除贫困十年”。

　　世界银行将极端贫困定义为每天生活费低于1.25美元。多年来，国际社会为消除贫困作出积极努力，虽然取得效果，但世界各地消除贫困的进展并不平衡，消除贫困仍然任重道远。目前全球仍有8亿多人生活在贫困中。贫困人群也经常是歧视和不公正的受害者，并经常陷入被社会排斥的恶性循环。在今年9月召开的第68届联大2015年后发展议程高级别总结会上，联大主席阿什呼吁制定以消除极端贫困为首要目标、真正具有参与性和包容性、以人为本的2015年后发展议程。