形成政策合力 增厚扶贫“底盘”

《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》的出台，从政策顶层设计上将推动我国精准扶贫和精准脱贫战略进入一个全面整合的新阶段。这两项不同的制度安排，如果做好分工协调和有效衔接，将能形成合力，从整体上提升扶贫攻坚绩效

近日，国务院办公厅转发了民政部、国务院扶贫办、中央农办、财政部、国家统计局、中国残联《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》（以下简称《意见》），部署做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接工作，通过形成政策合力，做实做厚精准扶贫“底盘”。

《意见》指出，要坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，坚持应扶尽扶、应保尽保、动态管理、资源统筹等原则，通过农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，形成脱贫攻坚合力，对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底，确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。

《意见》的出台有何背景，将给当前低保落实和扶贫工作带来哪些改变，以及如何落实好这些部署？《经济日报》记者就相关问题采访了有关专家。

“《意见》的出台，是从政策顶层设计上对我国精准扶贫和精准脱贫战略的一次重要推动，标志着我国精准扶贫和精准脱贫战略进入到一个全面整合的新发展阶段。”南京大学社会保障研究中心主任林闽钢说。

长期以来，农村扶贫开发强调经济政策作用，而低保则强调社会政策的实施，两者各自运行，整体性的反贫困效果没有得到全面体现。因此，围绕两项工作衔接存在的问题，《意见》具体提出了政策衔接、对象衔接、标准衔接和管理衔接四项重点任务。

“应该看到，低保和扶贫开发是两项不同的制度安排，在基层实施和实践中也面临各地农村社会环境差异性大、政策执行标准模糊、政策对象精准识别困难、乡村政策执行能力不足、基础数据条件缺乏等问题。”中国农业大学人文与发展学院教授左停认为，切实做好低保和扶贫开发两项制度的分工协调和有效衔接，可以减少因制度不一造成的问题，更可以形成合力提升两项制度的实施绩效，从整体上提升农村的反贫困效果。

在政策衔接方面，《意见》提出了“应扶尽扶”“应保尽保”的要求，即对于符合农村低保条件的建档立卡贫困户，按规定程序纳入低保范围；对于符合扶贫条件的农村低保家庭，按规定程序纳入建档立卡范围，并根据不同致贫原因予以精准帮扶。

“当前打赢脱贫攻坚战的许多重大举措，比如产业发展、培训教育、社会保障、生态保护等，本质上都涉及制度衔接问题。政策衔接应该成为地方政府的常态化、制度化工作。”左停表示，对于不在建档立卡范围内的农村低保对象、特困人员，《意见》要求各地统筹使用相关扶贫开发政策，这充分体现了党中央、国务院确保“小康社会一个贫困人口也不掉队”的核心原则。

在对象衔接方面，《意见》提出了“两完善”：完善农村低保家庭贫困状况评估指标体系，以家庭收入、财产作为主要指标，根据地方实际情况适当考虑家庭成员因残疾、患重病等增加的刚性支出因素，综合评估家庭贫困程度；完善农村低保和建档立卡贫困家庭经济状况核查机制，明确核算范围和计算方法。

此外，在提高经办能力方面，《意见》提出探索建立村（居）民委员会社会救助协理员制度、按照社会救助对象等因素配备工作人员，以提高基层经办能力。

“通过政府购买服务等方式，引导社会力量参与提供农村低保服务，是一个较大的突破，将有助于地方经办能力的建设和提升。”林闽钢说。

按照精准扶贫、精准脱贫基本方略，《意见》紧紧围绕现行扶贫标准下农村贫困人口实现脱贫的目标任务，加强部门协作，完善政策措施，健全工作机制，形成制度合力，提出了原则上的指导意见，并在工作要求、职责分工、资金统筹、能力建设和舆论引导方面提出了具体的时限性或操作性要求，但最核心的还是地方政府和有关部门的重视和协调。

“促进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接在实施过程中影响面大、操作环节多，具体实施中还会遇到一些问题，这就特别需要在农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接实践中，加以探索和解决，并在实践中不断完善。”林闽钢说。

“《意见》提出了指导性框架，但关键在于落实。一些核心问题比如各地的低保和扶贫的标准条件、具体的人群识别程序等，仍然需要各地来细化和具体落实。”在左停看来，各地党委、政府以及相关部门应该按照《意见》要求，抓紧建立沟通平台、制定实施方案，力求做到两项制度衔接的常态化、机制化，形成帮助贫困群体协调互补的制度合力。