开启依法治“善”新时代

——十二届全国人大四次会议秘书处法案组副组长、全国人大常委会法工委原副主任阚珂解读慈善法

　　3月16日上午，十二届全国人大四次会议高票表决通过了《中华人民共和国慈善法》，这也是我国最高立法机关通过的首部慈善法，将于今年9月1日起正式实施。

　　这部法律自起草之初，就备受社会各界关注。这部法律的起草过程如何？制定这部法律的意义何在？为什么要对慈善组织的费用支出和管理成本给出具体限制？个人究竟能不能募捐？围绕这些热点问题，本报记者专访了十二届全国人大四次会议秘书处法案组副组长、全国人大常委会法工委原副主任阚珂。

　　凝聚各方共识的一部法律

　　记者：加快慈善立法的呼声由来已久，去年，全国人大常委会两次审议草案，使这部法律再度成为人们关注的焦点。为什么会把这部法律草案提交代表大会来审议？审议过程中又是如何吸纳代表意见的？

　　阚珂： 的确，对这部法律，从开始起草到通过，社会给予了极大的关注。这样一部和老百姓日常生活都密切相关的法律，安排到代表大会去审议，使得更多的人去关注，会内会外，代表和百姓之间，都在讨论这部法律，这个过程就是一个普法的过程，对于凝聚共识起到了非常好的作用。

　　这是一次依法立法、科学立法、民主立法的具体实践，它使我们党关于发展慈善事业的主张通过全国人大依照法定程序成了国家的意志、人民的意志。经过全国人大全体代表表决通过，表明了它反映了全国人民的共同意愿。占代表总数92.2%的代表赞成这部法律，说明绝大多数代表对这部法律是满意的。

　　这部法律规定了慈善活动、慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善财产、信息公开、促进措施等等，构建了我国慈善领域的基本制度，实现了加强慈善制度顶层设计的要求，我想，它必将为我国的慈善事业健康发展提供了有力的法治保障，无疑将开启依法治“善”新时代。

　　在大会审议过程中，有1231名全国人大代表发言，提出了近4000条修改建议。经过研究，对草案作了110处的修改，其中实质性的修改有38处。可以说，这部法律凝聚了全体代表的智慧，是一部比较完善的法律，这是全体代表共同努力的结果。

　　在这部法律的制定过程中，政协委员、各地方、各部门以及有关专家学者也发表了很好的意见，对完善法律草案起到了很好的作用。现在法律通过了，我想，当务之急是准确解读法律，使各方面很好地理解它、掌握它、把握它。其次，是做好法律实施前的各项准备工作，以便正确、有效地实施法律。

　　管理费用限制在10%以内是必要的

　　记者：我们注意到，最终通过的慈善法第60条规定慈善组织的年度管理费用不得超过当年总支出的10%。从草案一审二审稿没有具体规定，到提交大会审议的草案规定15%，再到表决通过的10%，为什么会经历这样一个变化过程？规定管理费用不得超过10%是否合理？

　　阚珂： 对于这条规定，草案一审二审的时候的确没有规定具体的比例，但不少全国人大代表、常委会组成人员、社会公众、慈善组织、政府有关部门和专家学者们建议在草案中直接对慈善组织开展慈善活动的支出比例及管理费用的标准作出具体规定，以便于执行。因此，按照“能具体尽量具体，能明确尽量明确”的立法要求，同时考虑到小的基金会在达到现行国务院《基金会管理条例》规定10%的要求上还有一定的困难，提请大会审议的法律草案规定：慈善组织中具有公开募捐资格的基金会年度管理成本不得超过当年总支出的15%。

　　在大会审议过程中，有几十位代表认为，15%的比例太高，建议进行修改。对于代表的意见，法律委员会进行了认真研究。法律委员会认为，确定慈善组织开展慈善活动的支出和管理费用的标准，既要有利于促进慈善组织规范运作，又要符合实际，最终，法律委员会建议修改为“不得超过当年总支出的10%”。同时留了一个口子，即“特殊情况下，年度管理费用难以符合10%的规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况”，这针对的就是一些小的基金会面临的实际情况。

　　需要特别强调的是，第60条在规定具体标准的同时，还规定了两个重要原则。一是“慈善组织应当积极开展慈善活动，充分、高效运用慈善财产”，这是要求慈善组织要把募来的财产尽快地用于慈善活动，不能沉淀得太多，应当把社会公共资金及时用到需要的地方去。二是“慈善组织要遵循管理费用最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支”，这是回应社会对慈善组织年度管理费用比例非常关注这样一个实际情况而作出的规定。因为慈善组织的财产不是它自己创造的，是募集来的，它管理和使用募来的财产，要根据本慈善组织的宗旨、章程，尽快用到相应的慈善活动和领域中去，同时要尽量减少不必要的开支，节省费用。

　　对于个人求助，本法不禁止

　　记者：慈善法首次对慈善活动作出定义，那么，慈善活动究竟是什么？到底谁可以开展慈善活动？另外，对于社会广泛关注的个人求助、个人募捐问题，法律是否明确予以禁止？

　　阚珂： 根据本法第3条的规定，慈善活动是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，在扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、优抚，救助自然灾害等突发事件造成的损害，以及促进教科文卫体事业发展、保护环境等领域自愿开展的公益活动。

　　从捐赠财产、提供服务角度来看，不论是内地居民，还是港澳台同胞，或者是外国人，开展的符合本法第3条规定的6个方面的公益活动都是慈善活动。

　　与此同时，本法第8条规定：慈善组织开展慈善活动的受益对象是面向社会的。需要特别注意的是，“面向社会”这四个字是在大会审议过程中增加的，有其特定含义，就是将学者所建议的学术用语“不特定的大多数人群”转化成了法律语言。这样，根据慈善法的第3条、第8条的规定，就可以判断慈善组织开展的活动是不是慈善活动。

　　关于个人求助，这部法律没有禁止。本人、家庭成员或者近亲属遇到困难，自己家庭解决不了，向社会求助，本法是不禁止的。但是，现实中存在各种各样的情况，比如社会公众捐给一个人500万元用于治病，但他花了200万元的时候病治好了，剩下的300万元怎么办？让他退回来？他可以不退，因为你捐给他了就成他的了，不属于本法调整的范畴。因此，个人求助行为本法不禁止，遇到这样的情况，要不要捐钱，需要个人进行判断，评估其中的风险。

　　对于个人募捐，本法第101条法律责任中明确规定，不具有公开募捐资格的组织和个人是不能开展募捐的。同时，本法第26条也规定，不具有公开募捐资格的组织和个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。也就是怎么使用、怎么管理还是由这个慈善组织来做。法律条文如此规定，就是要明确跟个人合作开展的募捐活动还是由慈善组织做，从而更好地规范慈善活动。

　　（光明日报记者  殷泓  王逸吟）