引导土地有序流转 发展适度规模经营

——四川省农业厅就《关于进一步引导农村土地经营权规范有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》答公众问

近日，四川省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于进一步引导农村土地经营权规范有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》出台背景如何？主要内容是什么？有哪些政策创新？对一些社会关注的热点问题有何应对措施？如何贯彻落实好《实施意见》？省农业厅就此答公众问。

问：请介绍一下《实施意见》出台的背景和过程。

答：农村土地经营权流转和规模经营是事关农业农村发展的一件大事，也是深化农村改革的一项重要内容。在工业化、城镇化进程中，农村劳动力逐步转移，他们原来经营的土地流转出来，使得农业从业者的土地经营规模不断扩大，先进的农业技术装备得到利用，为建设现代农业创造了必要条件。近年来，我省各地从实际出发在这方面积极探索，取得了一定成效，积累了一些经验。在土地流转过程中，同时也出现了一些值得注意的问题：有的地方片面追求流转比例和流转规模，靠行政命令下指标、定任务、赶速度，违背农民意愿，损害农民利益；有的地方疏于日常监管，流转耕地“非粮化”、“非农化”现象严重；有的地方流转行为不规范，书面流转合同签订比例较低，存在潜在的纠纷隐患。去年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。3月2日，省委办公厅、省政府办公厅印发了《实施意见》，全文共6个部分、22条，内容丰富、立意深远，政策性、指导性很强，是今后一段时期指导我省农村土地流转和土地制度、农业经营制度改革的重要政策性文件。

问：《实施意见》与以前的政策是什么关系？

答：这些年来，我省先后制定了一系列关于农村土地流转和规模经营发展的政策，对有序推进土地经营权流转作出了明确规定。现在出台的这个《实施意见》，是适应新形势和实践发展要求制定的，延续了我省一贯的政策基调，遵循了《农村土地承包法》的立法精神，并吸收了近年来广大农民群众的实践创造。

问：如何准确理解农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”？

答：《实施意见》明确提出：“坚持农村土地集体所有，推进农户承包权和土地经营权分离，实现所有权、承包权、经营权三权分置”。十一届三中全会后，实行农户承包经营，把土地集体所有权与农户承包经营权“两权分置”，效果是好的。当前，在工业化、城镇化快速发展背景下，大量人口和劳动力离开农村，原来家家户户都种地的农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多，在大多数地区，承包权与经营权分置的条件已经基本成熟。实现土地集体所有权、承包权、经营权三权分置，是引导土地有序流转的重要基础。把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，是我国农村改革的又一次重大创新。

问:规模经营为什么要强调适度，实践中如何把握这个度？

答：《实施意见》中，把“坚持适度规模经营原则”作为土地流转的基本原则，并明确提出“土地规模经营标准为户均承包地面积10至15倍较为适宜，当前对土地经营规模100亩左右的应予重点扶持，规模化种粮的地方土地规模经营标准可适当扩大”。农业生产的专业化、标准化、规模化、集约化是现代农业的基本特征，一定规模的土地集聚有利于发展现代农业。但是，任何一种土地经营方式都存在劳动生产率与土地产出率如何均衡的问题，土地规模太小，不利于实现规模效益，土地规模过大，超过自身能力，又会存在经营风险。为此，土地经营规模不是越大越好，应当有一个适宜的范围。《实施意见》规定，土地经营规模确定为100亩左右比较适宜，应予重点扶持。

问：近年来，工商企业进入农业引起社会广泛关注，怎样加强工商企业流转承包地的监管和风险防范？

答：2014年底，我省流入企业的承包地面积已达278.9万亩，且呈逐年上升趋势。从实践情况看，工商企业直接租地经营，有利有弊，好处是可以带来优良的品种、先进的技术和经营模式，不好的是挤占农民就业空间，容易加剧“非粮化”、“非农化”倾向。对此，《实施意见》明确：一方面，引导工商企业发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营，从事种植业产前产后服务，开展农业社会化服务；另一方面，通过建立分级备案制度，严格准入门槛，加强事中事后监管，定期对租赁土地企业的农业经营能力等开展监督检查，及时查处纠正违法违规行为，鼓励各地建立土地流转风险保障金等，强化对工商企业的监管和风险防范。

问：为什么要健全土地承包经营权登记制度？《实施意见》对做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作提出了哪些要求？

答：过去，对农户承包地主要是按照合同进行管理，存在面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。健全登记制度，强化对农户承包地权益的保护，为土地流转、调处纠纷等提供重要依据，最重要的抓手就是开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。《实施意见》明确提出：“2016年年底前全省基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作”、“建立健全省、市、县土地承包经营权管理信息系统，实行土地承包经营权管理动态化、信息化”。

问：怎样健全土地流转管理制度？

答：主要体现在两个方面：一是登记监管。为摸清辖区内大面积流转土地情况，且便于与种粮大户补贴工作相衔接，《实施意见》要求，从2015年起，对一次性流转面积30亩及以上的，乡镇政府应做好登记工作，逐级汇总上报省农业厅；二是资格审查。为保护流转农户的合法权益，降低流转风险，《实施意见》要求，对土地流转面积30亩及以上的，实行县、乡分级审查。值得注意的是，这里的接受审查的主体，不单单是指流转30亩及以上的工商企业，而是流转30亩及以上的所有经营主体（即流入方）。

问：近年来社会上对未来“谁来种地”问题十分关注，请问《实施意见》提出了哪些应对措施？

答：在稳定家庭经营基础上培育新型农业经营主体。坚持家庭经营在农业生产中的基础性地位，是由农业自身特性所决定的，也为世界各国农业发展的历史所证明。在我国农业现代化过程中，家庭经营现在、将来均是我国农业最基本的经营形式。一方面，在支持各类新型农业经营主体发展的同时，不能忘了仍占大多数的普通农户。另一方面，在坚持农户家庭经营为基础的前提下，我们要大力培育新型农业经营主体，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。为此，《实施意见》提出用地用电用水、财政、金融等一系列政策措施加大对新型农业经营主体的扶持，例如“落实相关税收优惠政策，支持种养大户、家庭农场、农民合作社和从事现代种养业的新型农业经营主体通过土地流转进行规模经营、发展现代农业。支持符合条件的新型农业经营主体承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜”、“鼓励有条件的地方组建政策性农村产权交易担保公司或农业投资公司，优先对种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体提供融资担保。完善新型农业经营主体金融服务主办行制度，扎实做好对农业适度规模经营特别是粮食生产规模经营主体的各项金融服务”。

问：为什么特别提出重点扶持粮食规模经营主体？

答：近年来，随着土地流转率逐年上升，越来越多的土地转由工商企业、农民合作社等新型农业经营主体经营，流转土地中用于种粮的比例较低，给粮食安全埋下隐患。截至2014年底，流转用于种植粮食作物的面积为490.5万亩，仅占流转总面积的33.1%。为此，《实施意见》提出，对流转土地用于规模种粮的新型农业经营主体，要加大扶持力度。贯彻中央农业补贴改革工作部署，在保持农业补贴政策稳定性和连续性的基础上，稳步推进农作物良种补贴、粮食直接补贴和农资综合补贴制度改革；建立健全政府购买农业社会化服务机制，加快培育新型职业农民、家庭农场、农民合作社等购买服务承接主体，逐步实现农业社会化服务资源的有效配置，助推粮食规模化生产；各地、各有关部门要研究制定相应的配套办法，更好地为粮食生产规模经营主体提供支持服务。