我省农村土地制度改革应实现更大突破

　　□郭晓鸣

　　当前的农村土地制度改革，特别需要在四个方面实施重点突破——

　　全面提速农地确权颁证工作

　　与全国情况相同，当前我省农村土地制度面临的基本矛盾是土地产权主体缺位，收益权、使用权和处置权严重不完整，由此导致农村土地流转不畅，利用效率低下。在现实条件下，实现农民土地财产权利的基本前提是确认其土地财产权利，因此农村土地确权颁证是农村土地制度改革的基础性工程。成都于2008年启动农村土地承包经营权确权登记改革所取得的实质性进展，对保护农民的土地财产权是破冰之举。内江市此后将确权颁证与产改成果运用同步推进所取得的成功经验更是充分表明，即便在相对不发达区域，只要因地制宜探索符合自身实际的改革模式，同样能够有效释放巨大的改革红利。

　　当前我省农村土地确权颁证工作的推进总体仍显缓慢，存在着确权不完整、成本较高与产权管理脱节等矛盾，需要全面提速并重点解决三方面问题：一是实现农村土地确权范围全覆盖。一些地方为了回避矛盾和易于短期见效，对农村承包地、宅基地和农村集体建设用地采取分类分步推进的确权登记方式，不仅延误时间，增大成本，而且在一定程度上会累积或叠加风险，影响改革的政策绩效。对农民而言，农村承包地、宅基地和农村集体建设用地不仅和其利益挂钩，而且三者关联性强，不宜分割确权登记。因此，各地应充分做好基础准备工作，明确目标，整合资源，整体推进，一步到位，实现农村土地确权登记的全覆盖和高效率。二是探索更低成本的确权登记方式。要在坚决杜绝农村土地确权登记走过场、搞应付，在确保“确实权、颁铁证”的前提下，鼓励和支持各地结合自身实际情况探索更低成本的确权登记方式，采取相关部门联动方式提高确权效率。三是同步建立农村产权数据库。在推进农村土地确权登记的同时，应整合国土、农业、住建等相关部门的数据资源，联合开发建立农村产权数据库，为确权后农村土地产权的流动和后续管理建立重要基础。

　　完善抵押担保权能的改革创新

　　要使农民的土地产权能够从确认到实现，就必须赋予农村土地基本的抵押担保权能。最近我省率先出台《四川省农村土地流转收益保证贷款试点工作方案》，在9个县先期试点。但要真正发挥效用并防止出现偏差，需要高度重视两个方面的问题：一是要尽快配套建立独立的评估体系。农村土地抵押担保的有效性，在一定程度上是建立在对其现实价值的合理评估的基础上的，正因如此，能否建立独立公正的评估体系至关重要。应在严格市场准入前提下，引入社会中介组织开展农村土地价值评估业务，职能主管部门主要通过评估立项、备案、督查等做好评估管理工作，选择试点形成成熟操作流程后进行全面推广。二是防止助长短期化土地流转行为增长。当前在农村劳动力大量外流和农业比较效益明显偏低背景下，之所以土地流转率不高，规模经营发展迟缓，农村土地缺乏抵押担保权能是一个重要原因。一旦这一关键性障碍被突破，可以预期城市资本下乡的规模有可能迅速扩大，土地集中的水平将会显著上升。在此过程中，应当特别重视防范土地流转中本就存在的短期行为：既要防止以流转土地经营权抵押贷款用作非农业开发，也要力避出现对掠夺式土地利用方式抵押贷款的支持风险，应重点在用途管制、贷款期限、监督检查等方面设计完善的防范风险制度。

　　重点加强股份合作社政策支持

　　我省人多地少矛盾尤为尖锐，土地确权后流动性不足的制约也更为明显。因此，以农民土地股份合作社为载体，规避分散的农民独自进行土地产权交易的高额成本就成为必然选择。当前我省农村土地股份合作发展较快，初步形成了“内股外转、内股内转、内股外合”等多种模式，但总体上发展规模有限，带动性不足，相对于各类专业合作社而言，土地股份合作社不仅合法性的问题尚未解决，而且政策支持也十分有限。为此主要应有三方面的政策突破：一是以省级地方条例方式给予土地股份合作社合法地位，保障其基本运行的合法有效。二是为土地股份合作社提供财政补贴、信贷优惠等同等政策支持，将政府投资建设形成的农业设施等资产以股份化的形式并入土地股份合作社，支持土地股份合作社做大做强。三是在合理设定进入门槛和加强监管的前提下明确支持城市资本下乡的政策取向，引入稀缺的资金、人才、管理等现代发展要素，促进土地股份合作社与城市资本多元合作，形成良性互动的发展格局。

　　创新性深化集体建设用地改革

　　当前，一方面是工业化和城镇化的加速推进对建设用地需求不断膨胀；另一方面，受现行农村土地政策的诸多限制造成农村集体建设用地利用效率低下、隐性流转活跃、利益分配随意等问题十分突出，因而如何有效释放集体建设用地的巨大潜能是一个必须破解的基本难题。

　　对此应重点实施五大突破：

　　一是明确赋予集体建设用地流转的合法性。应以省级法规方式放宽对集体建设用地流转方式的限制，允许集体建设用地在符合土地利用规划和用途管制的前提下通过出让、租赁等方式合法规范流转。

　　二是加快完善集体建设用地流转管理体系。应在完善规划管理基础上加强集体建设用地权属管理，在全省范围内开展地籍调查，完善四川省集体建设用地地籍档案。

　　三是加强对集体建设用地流转的政策支持。应简化环节，通过网上申报和审批缩短项目周期，节约运行成本，提高管理效率。集体建设用地流转首先要进行土地整理、复垦和居住点建设，需要大量资金投入，因此需要有效的金融支持，还必须重视引导政策性金融进入和增大集体建设用地自身的抵押融资能力。

　　四是优化集体建设用地流转收益分配机制。应明确集体建设用地收益分配主体，农民作为集体建设用地使用权人和流转的实际主体，应该获得大部分土地流转收益，政府作为管理者和服务提供者获得部分收益。同时遵循“谁流转、谁收益”原则在集体成员之间进行流转收益的初次分配，政府以土地流转税费方式参与流转收益的再次分配。还应建立对集体建设用地收益分配的监督机制，以确保能够主要投入农业发展和农村建设。

　　五是大胆探索宅基地合法转让和有偿退出机制。要使农民能够放胆、放心进城，就必须大胆探索宅基地合法转让和有偿退出机制，允许农民将宅基地连同地上建筑物以出租、出让及抵押等形式自主流转；同时，应探索开展农村闲置宅基地的退出和补偿机制，对于自愿放弃宅基地的农户，应当给予足够的经济补偿。

　　（作者系省社科院副院长，研究员）