专家建议四川应在5个方面加快农村土地制度改革步伐

四川省社会科学院郭晓鸣

    党的十八届三中全会对深化农村改革提出了具有突破性、开创性的改革意见，特别是提出要通过土地制度改革赋予农民更多财产权利，进一步明确了推进农村土地制度改革的基本方向。四川作为人口大省和农业大省，在当前全面推进新型城镇化的新的背景下，农村土地制度改革滞后的约束性更强，挑战更为严峻。因此，四川在全省范围内加大力度深入推进农村土地制度改革更具紧迫性。为此，提出如下五个方面的政策建议：

    一、全面加快全省确权登记的推进步伐

    当前农村土地制度面临的基本矛盾是土地产权主体缺位，收益权，使用权和处置权严重不完整，由此导致农村土地普通流转不畅，利用效率低下。在现实条件下，实现农民土地财产权利的基本前提是确认其土地财产权利，因此农村土地确权登记是农村土地制度改革的基础性工程，成都于2008年启动农村土地承包经营权确权登记改革所取得的实质性进展，无疑对保护农民的土地财产权是具有破冰之举的关键突破，也是对推动全国范围内这一领域改革全面启动的最大贡献。但是全省的改革却总体缓慢，至2011年才启动2个农村土地承包经营权确权登记工作试点县，2012年扩大试点到55个县。截至2013年11月，全省共有除成都市外的其余20个市（州）所辖的96个县（省级试点50个、自主试点46个）不同程度地开展了确权登记工作，按计划需到2016年才能基本完成全省确权登记工作。对四川现实而言，农村土地确权登记工作有必要在现有基础上全面提速，提前完成，现在面临的主要困难是这一工作实施成本较高，平均每亩承包地确权成本超过40元，一个县总成本高达数千万元。由于省级财政主要安排的是印制费和省级工作经费，地方政府基本上为自费改革，既缺乏承受能力，又缺乏内在动力。目前四川省已进入全国试点省并可获得中央的经费支持，在此条件下，四川省应立足现实紧迫需求，及时调整工作目标，加大财政支持力度，建立有效激励机制，力争最迟至2015年全面完成全省农村土地确权登记工作，为进一步促进四川省土地规模经营发展、增加农民财产性收入和强化新型城镇化基础支撑争取宝贵的时间机遇。

    二、积极探索更有效率的确权登记方式

    当前四川省已开展的农村土地确权登记试点工作，虽然有效解决了承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不全等主要矛盾，但也存在着确权不完整、成本较高、与产权管理脱节等突出问题，需要在总结前期经验的基础上，针对存在的不足和缺陷进行探索创新，重点应从三个方面进一步完善确权登记工作：一是实现农村土地确权范围全覆盖。一些地方为了回避矛盾和易于短期见效，对农村承包地、宅基地和农村集体建设用地采取分类分步推进的确权登记方式，不仅延误时间，增大成本，而且在一定程度上会累积或叠加风险，影响改革的政策绩效。对农民而言，农村承包地、宅基地和农村集体建设用地不仅和其利益直接，而且三者关联性强，不宜分割式确权登记。因此，各地应充分做好基础准备工作，明确目标，整合资源，整体推进，一步到位，实现农村土地确权登记的全覆盖和高效率。二是探索更低成本的确权登记方式。要在坚决杜绝农村土地确权登记走过场、搞应付，真正确保“确实权、颁铁证”的前提下，鼓励和支持各地结合自身实际情况探索更低成本的确权登记方式，比如推广“航拍+调绘+实测”的测绘方式，采取相关部门联动方式提高确权效率等，三是同步建立农村产权数据库。在推进农村土地确权登记的同时，应整合国土、农业、住建等相关部门的数据资源，联合开发建立农村产权数据库，为确权后农村土地产权的流动和后续管理建立重要基础。

    三、完善农村土地抵押担保权能的改革创新

    农村土地确权登记只是完成了农民土地产权的认定过程，要使农民的土地产权能够从确认到实现，就必须赋予农村土地基本的抵押担保权能，而这一方面是现行政策和法律明令禁止的，另一方面也是十八届三中全明确提出亟待改革推进的。最近四川省率先出台《四川省农村土地流转收益保证贷款试点工作方案》，在9个县先期试点。这一领先全国的重大政策创新，无疑将对突破四川省农村土地承包经营权缺乏基本抵押担保权能的现实困境产生导向性的积极促进作用。但是，现有的政策框架在具体实施中要能真正发挥效用并防止出现偏差，需要高度重视两个方面的问题：一是要尽快配套建立独立的评估体系。农村土地抵押担保的有效性，在一定程度上是建立在对其现实价值的合理评估的基础上的，正因如此，能否建立独立公正的评估体系至关重要。应在严格市场准入前提下，引入社会中介组织开展农村土地价值评估业务，职能主管部门主要通过评估立项、备案、督查等做好评估管理工作，选择试点形成成熟操作流程后进行全面推广。二是防止助长短期化土地流转行为增长。当前在农村劳动力大量外流和农业比较效益明显偏低背景下，之所以土地流转率不高，规模经营发展迟缓，农村土地缺乏抵押担保权能是一重要原因。一旦这一关键性障碍被突破，可以预期城市资本下乡的规模有可能迅速扩大，土地集中的水平将会显著上升。在此过程中，应当特别重视防范土地流转中本就存在的短期行为：既要防止以流转土地经营权抵押贷款用作非农业开发，也要力避出现对掠夺式土地利用方式抵押贷款的支持风险，应重点在用途管制、贷款期限、监督检查等方面设计完善的防范风险制度。

    四、重点加强对农村土地股份合作社的政策支持

    农村土地确权登记颁证之后，虽然可以有效保护农民的土地财产权利，但土地产权的分散性从根本上又制约了其交易性和流动性，进而必然影响到土地规模化经营水平的提高。四川省人多地少矛盾尤为尖锐，土地确权后流动性不足的制约也更为明显。因此，以农民土地股份合作社为载体，规避分散的农民独自进行土地产权交易的高额成本就成为必然选择，当前四川省农村土地股份合作发展较快，初步形成了“内股外转、内股内转、内股外合”等多种模式，但总体上发展规模有限，带动性不足，相对于各类专业合作社而言，土地股份合作社不仅合法性的问题尚未解决，而且政策支持也十分有限。为此主要应有三方面的政策突破：一是以省级地方条例方式给予土地股份合作社合法地位，保障其基本运行的合法有效。二是为土地股份合作社提供财政补贴、信贷优惠等同等政策支持，将政府投资建设形成的农业设施等资产以股份化的形式并入土地股份合作社，支持土地股份合作社做大做强。三是在合理设定进入门槛和加强监管的前提下明确支持城市资本下乡的政策取向，引入稀缺的资金、人才、管理等现代发展要素，促进土地股份合作社与城市资本多元合作，形成良性互动的发展格局。

    五、进一步深化集体建设用地改革

    当前，一方面是工业化和城镇化的加速推进对建设用地需求不断膨胀。另一方面，受现行农村土地政策的诸多限制造成农村集体建设用地利用效率低下、隐性流转活跃、利益分配随意等问题十分突出。更重要的是，四川省新型城镇化的加速推进要重点以2300万农民工特别是省内1300万农民工的市民化为切入点和突破口，因而如何有效释放集体建设用地的巨大潜能是一个必须破解的基本难题。对此应重点实施五大突破：一是明确赋予集体建设用地流转的合法性。应以省级法规方式放宽对集体建设用地流转方式的限制，允许集体建设用地在符合土地利用规划和用途管制的前提下通过出让、租赁等方式合法规范流转。二是加快完善集体建设用地流转管理体系。应在完善规划管理基础上加强集体建设用地权属管理，在全省范围内开展地籍调查，完善四川省集体建设用地地籍档案，同时推进集体建设用地产权权属确认登记工作。三是加强对集体建设用地流转的政策支持。集体建设用地“增减挂钩”是目前主要的流转方式之一，但其普遍面临项目周期过长和成本过高等突出矛盾，应简化环节，通过网上申报和审批缩短项目周期，节约运行成本，提高管理效率。集体建设用地流转首先要进行土地整理、复垦和居住点建设，需要大量资金投入，因此需要有效的金融支持。除了合理加大财政性资金比重外，还必须重视引导政策性金融进入和增大集体建设用地自身的抵押融资能力。四是优化集体建设用地流转收益分配机制。当前集体建设用地收益分配混乱，农民权益得不到保障和地方政府在收益分配中“缺位”的矛盾并存。应明确集体建设用地收益分配主体，农民作为集体建设用地使用权人和流转的实际主体，应该获得大部分土地流转收益，政府作为管理者和服务提供者获得部分收益。同时遵循“谁流转、谁收益”原则在集体成员之间进行流转收益的初次分配，政府以土地流转税费方式参与流转收益的再次分配。还应建立对集体建设用地收益分配的监督机制，以确保能够主要投入农业发展和农村建设。五是大胆探索宅基地合法转让和有偿退出机制。目前农民对进城持观望态度除了户籍制度改革滞后导致其对进入城市的不确实性有强烈的不安全感外，同样重要的是他们不愿意以自己的土地财产权利被剥夺的方式“光着身子”进城，要使农民能够放胆、放心进城，使四川省新型城镇化成为一个平稳有序的过程，就必须大胆探索宅基地合法转让和有偿退出机制，允许农民将宅基地连同地上建筑物以出租、出让及抵押等形式自主流转；同时，应探索开展农村闲置宅基地的退出和补偿机制，对于自愿放弃宅基地的农户，应当给予足够的经济补偿。