“良法善治” 护航“治蜀兴川”——省十二届人大常委会立法工作五年回眸

　　从2018年1月1日起，修订后的《四川省环境保护条例》正式实施。这部被舆论称为长着“铜牙利齿”、具有“四川特色”的地方性法规，从加强政府监督管理，保障生态环境安全和应对突发环境事件，突出全方位防治环境污染，强化信息公开与公众参与，从严惩处环境违法行为等多方面进行了制度规范。

　　五年来，四川类似这样“有特色、可操作”的地方法规还有很多。就是这样的法规，不断夯实了治蜀兴川的法治根基。　　

　　五年来，省十二届人大常委会贯彻中央、省委关于加强立法工作的决策部署，在省委的坚强领导下，围绕中心，服务大局，坚持维护法制统一和体现地方特色相结合，突出“不抵触、有特色、可操作”，着力提高立法精细化水平，切实加强立法能力和立法队伍建设，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量，地方立法取得新的成效。据统计，本届省人大常委会共制定、修改和废止地方性法规73件，批准市（州）地方性法规和民族自治地方自治条例单行条例105件，其中，开展创设性立法10多项，圆满完成依法赋予设区的市立法权工作……“良立法、立良法”贯穿地方立法全过程，为全面推进依法治省、建设法治四川提供了强有力的保障。

坚持党的领导，主导立法，彰显力量

　　立法是国家重要的政治活动，是把党的主张通过法定程序转化为国家意志的过程，具有很强的政治属性，必须毫不动摇坚持党对立法工作的领导，确保把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面。

　　省十二届人大常委会坚决落实省委依法治省纲要、进一步加强人大工作和建设的意见、加强党领导立法工作的实施意见，坚持重大事项请示报告制度，常委会党组及时向省委请示报告立法工作中的重大问题。本届以来，省人大常委会党组就五年立法规划、年度立法计划、地方性法规清理、推进市（州）行使地方立法权、立法队伍建设等问题，先后12次向省委请示报告。省委书记、省人大常委会主任王东明同志对人大立法工作高度重视，多次作出指示或部署，仅在2016年一年内，先后就创新驱动发展、立法能力建设等立法相关事项作出7次重要批示。

　　与此同时，省人大常委会紧紧围绕省委决策部署和中心工作加强重点领域立法，制定了一批深化改革、环境保护、创新驱动、脱贫攻坚、改善民生、社会治理等方面的地方性法规，并先后作出深入推进依法治省、加快实施创新驱动发展战略等决定，为省委的决策部署落地落实提供法治保障。

　　发挥人大在立法中的主导作用，是中央关于立法工作的重要决策，也是提高立法质量的重要保证。五年来，省人大常委会着力构建人大主导立法的机制，把握好法规立项、起草、论证、审议、征询意见等关键环节，加强规范统筹。“注重发挥立法规划、计划的刚性作用。”省人大常委会法工委主任田万国告诉记者，省人大常委会在届初科学编制立法规划、计划时，把党委重视、群众关注、发展急需的项目纳入进来。2015年，根据省委的重点工作，对接调整后的全国人大立法规划，调整了本届省人大常委会立法规划，在原规划92件立法项目的基础上，增加24件，取消5件。在年度立法计划实施过程中，常委会强化组织协调，督促有权机关及时报送法规项目并提交常委会审议；常委会主任会议每年年底听取立法计划执行情况的报告，对于未按计划在当年内提请审议的，要求有关方面说明情况，确保立法计划得到有效执行。同时，省人大常委会注重自主立法，牵头组织起草事关全局和人民群众关注度高的法规草案，五年来共牵头起草16件法规，数量较往届大幅提升。

　　在田万国看来，发挥人大在立法中的主导作用，这并不意味着人大在立法中的单打独斗，唱独角戏，而是要调动各方的积极性，通力合作。“我们建立并坚持与政府法制部门的工作联系机制，通过联席会议就立法计划、重要法规等进行研究。实施流程改造，加强组织协调，变政府部门、省人大有关专委会和法制委、常委会法工委各管一段的‘接力赛跑’为各方参与的‘长跑’，但在不同的工作阶段有不同的‘领跑人’，共同参与调研、起草等立法活动。”

　　在环保条例的修订过程中，工作项目组既有省人大法制委、城环资委和常委会法工委的有关领导和业务骨干，也有省环保厅、环科院的有关领导和业务骨干，还有省高级人民法院和省检察院的同志。这样的力量编组，既有利于对条例修订草案专业性与适当性的把关，也有利于确保修订草案内容的合法性。环保条例经省人大常委会高票通过，取得了良好的社会反响。

坚持科学立法，开门立法，彰显民意

　　随着改革步入深水区、攻坚期，立法规范和调整的社会关系和利益格局更为复杂，人大立法需要向更加精细化转变。对地方立法工作来讲，实施精准立法，提高立法精细化水平，必须提高立法的及时性、针对性、有效性，确保不抵触、有特色、可操作。

　　省十二届人大常委会严格依照法定的权限和程序开展工作，从国家和全省的整体利益出发，坚决维护社会主义法制的统一和尊严。修改完善立法程序规定、常委会组成人员守则等相关制度，不断改进和创新立法工作机制与方式方法，为我省依法立法提供制度保障，同时也为市（州）完善相关制度提供有力借鉴和指导；贯彻立法法的新规定新要求，吸取甘肃祁连山自然保护区条例出现的“立法放水”深刻教训，确保每一部地方性法规不违反宪法、法律和行政法规；注重对行政许可、行政强制、行政处罚等涉及群众利益规定的合法性审查，确保不与上位法相抵触。

　　提高地方立法质量，就是要增强法规的可操作性，根本途径就在于坚持科学立法、民主立法。本届省人大常委会贯彻群众路线，坚持“从群众中来，到群众中去”的工作方法，让立法成为汇聚民意、汲取民智、维护民利的过程。开门立法，广纳民意，向社会即时公布立法动态、法规草案等信息，推动立法与民意互动。拓宽民意渠道，采取调查研究、论证会、座谈会等多种形式，广泛征求常委会组成人员、人大代表、地方人大、政府部门、专家学者、人民群众及利益相关方的意见。2016年11月，省第十二届人大常委会第二十九次会议在审议《四川省燃气管理条例（修订草案）》。常委会组成人员和列席的省人大代表认为“逾期不交纳燃气费就纳入个人征信系统”的规定不符合实际，群众反应强烈。常委会顺应民意，取消了原先修改稿中 “燃气用户逾期不交纳的按照合同约定承担违约责任，并纳入个人征信系统”的规定。

　　为让地方性法规更接地气，省人大常委会在起草村委会组织法实施办法和村委会选举条例修改稿时，起草组成员进村入户，深入田间地头，与村社干部和基层群众面对面交谈，倾听意见建议。食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例因为规范和调整的对象主要涉及弱势群体，广受关注。为此，省人大常委会多次召开城市管理、食药监部门及“三小”从业者等参加的座谈会，分类听取管理者和相对人的意见建议；多次到街头早点摊位、夜市烧烤点、农村集市，详细了解“三小”经营和管理的情况，倾听弱势群体易被淹没的声音，征集到意见建议600余条；深入研究、科学设计“三小”管理制度。在广泛深入调研论证的基础上，省人大常委会对“三小”经营准入设置备案制度，并科学设定对经营活动中违规行为的处罚起点和幅度，实现了关怀弱势群体、方便基层群众生活与保障食品安全的统筹兼顾。

　　本届省人大常委会还注重发挥人大代表联系群众的独特优势，邀请其参加立法调研、立法论证，听取意见建议并充分采纳吸收。本届以来，年均邀请人大代表参加立法调研和座谈200余人次；人大代表关于制定、修改、废止地方性法规的议案、建议被采纳、吸收，列入立法计划的有14件，占项目总数的20%。坚持面向社会公开征集立法选题和工作建议，法规草案全部向社会公布，征集公众的意见建议；健全与公众的沟通机制，解决立法重点、难点问题。本届省人大常委会共召开400余场次各种形式的座谈会、论证会、征求意见会，听取社会各界特别是利益相关方的意见；邀请人大代表1500余人次、各类专家1200余人次参加立法起草、调研、论证等，凝聚社会共识。

坚持探索创新，创制立法，彰显特色

　　创新，是地方立法活力的源泉。从某种程度上说，有特色是衡量地方立法质量的重要标志，其不仅表现为立法在空间效力上的地域特点，更体现在实体与程序上的地方特色，强调因地制宜地解决实际问题。五年来，省人大常委会着力加强立法创新，突出四川特色，开展创设性立法10多项。

　　着眼经济社会发展和人民群众关注的重点领域，结合四川实际，突出四川特点，省十二届人大常委会将实践中的成熟经验上升为地方性法规：加强对行政权力的监督，厘清公权力的边界，制定全国首部政务服务条例，制定、修改非税收入征收管理条例、政府规章设定罚款限额的规定等，促进政府职能转变和依法行政。“田万国告诉记者，政务服务条例经省人大常委会颁布实施后，收到较好反响并得到各方肯定。

　　省十二届人大常委会把实现、维护、发展最广大人民根本利益作为出发点和落脚点，制定、修改食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例、公共图书馆条例、促进全民阅读的决定等，进一步改善民生，突出人文关怀，增强四川文化软实力和竞争力；针对我省酒业资源禀赋得天独厚，酿酒产业比较优势突出的实际，出台酒类管理条例，对食品安全、知识产权保护、品牌促进、产业发展等作出规定，助推省委建设长江上游名酒经济带、打造白酒“金三角”战略的实施；针对我省森林覆盖率达35.3%，森林防火犹为重要的实际，在制定森林防火条例时，因应我省特点，对森林防火区内街道办事处的防火工作职责、半专业扑救队伍的建设等问题作出规定；针对我省农村地形复杂，饮水安全工程规模普遍偏小的实际，村镇供水条例将农村饮用水纳入法律规范，强化对农村供水的管理和监管，保障广大农村群众的饮水安全；针对我省农村公路快速发展的实际，制定农村公路条例，对农村公路建设、管理等进行规范，同时明确将村道纳入农村公路范畴，填补了我省村道公路管理的法律空白。针对我省地震、泥石流等自然灾害较多的实际，公共图书馆条例明确规定新建或者改扩建公共图书馆应执行重点设防类建设标准，加强抗震设防措施；针对我省多民族聚居的实际，在制定地方志工作条例时，从保护少数民族文化的角度，对地方志编纂工作中的少数民族人员参与、少数民族语言运用等问题进行规定，突出四川立法的四川特色；贯彻中央、省委关于脱贫攻坚的重大战略部署，在全国率先制定农村扶贫开发条例，将我省的扶贫开发工作纳入法治化轨道，被省委作为扶贫攻坚政策组合拳的重要组成部分。条例颁布两年多来，常委会已开展4次大规模执法检查，覆盖全部88个贫困县，有力促进了全省脱贫攻坚工作提质增效。

坚持法制统一，加强指导，提高质量

　　根据新修改的立法法，自2015年12月3日起，省十二届人大常委会分批授予设区的市开始行使地方立法权，首批依法确定自贡等13个设区的市行使地方立法权。到2016年7月23日，我省21个市州全部行使地方立法权，法治四川建设掀开了新的一页。

　　立法法修改后，省人大常委会在省委统一领导下，将积极稳妥推进设区的市和自治州行使地方立法权，作为推动依法治省的关键性工程来抓，组成5个调研组，由常委会领导带队，赴兄弟省市和21个市（州）开展专题调研，随后科学制定并实施推进市州地方立法工作方案。省人大常委会办公厅发文明确将机构设置、人员配备、能力建设作为市（州）申报行使立法权的必要条件。各市（州）党委高度重视，人大常委会会同党委组织部门、机构编制部门认真准备，有力推进。按照“成熟一个、批准一个”的原则，省人大常委会分两次作出决定，确定我省所有市州开始行使地方立法权。

　　同时，省人大常委会指导市州加强立法能力建设，各市（州）人大均已按规定设立了法制委和法工委，共计新增编制76名，立法队伍建设实现历史性突破；指导市州制定立法条例，梳理立法需求，科学编制5年立法规划和年度立法计划，制定相关工作程序和规则。

　　根据规定，新增行使地方立法权的城市，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，并报省人大常委会批准后实施。各市（州）人大结合本地实际，广泛征求本市的首部地方性实体法规的选题。自贡、巴中首部地方实体法规聚焦饮用水源保护，与这两市城市饮用水水源面临污染威胁大、安全隐患较多、保护机制有待健全等现状密切相关。眉山市前几年通过创造性地实施城市规划大会战、乡镇规划大会战以及规划“巩固、完善、提升”等重大战役，在全省地级城市中率先实现控制性详细规划和城市设计（城镇形象设计）全覆盖。但是，该市在城市设计的应用与管理、城市“四态”规划控制等方面取得的有益经验、做法，只能以党委、政府文件或部门规章来约定，缺乏法律支撑，导致部分创新举措、制度规定在执行过程中受到被管理对象的抵触而难以落实。于是，眉山在获得立法权之初，为城乡规划立法就被提到全市所有立法项目的最前端。

　　雅安市将首部实体性地方法规的选题放在新村聚居点管理上。该市结合芦山地震以来新村聚居点建设的实际，对雅安在灾后重建中探索形成的新路子、新机制进行总结、提炼，并上升为地方性法规，为巩固重建成果提供了立法支撑，并在依法推进新农村建设与管理作了有益探索。这部创制性的地方立法自2017年7月20日实施以来，全市灾后重建的新村聚居点出现“有钱管、有人管、管得好”的新面貌，老百姓称赞人大立了部“管用”的法规。

　　到2017年12月，经省人大常委会批准，各市州已出台城乡建设与管理、历史文化保护、生态环境保护等方面的实体性地方法规30件，标志着我省地方立法步入新的发展阶段，立法工作作为依法治省先决条件和重要一环得到有效加强。

　　在全面深入依法治国的时代大势下，依法治省永远在路上。全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，进一步增强地方立法的及时性、针对性、有效性和可操作性，出台更多“立得住、行得通、有特色、真管用”的地方法规，这是全省8900万人民群众的期盼。治蜀兴川的法治根基将更加厚实！