棚户区改造：如何与新型城镇化“合辙”
山东枣庄山亭区山城街道沈庄棚户区改造工地，工人们在紧张地施工。
日前，国务院办公厅发布了《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（以下简称《通知》），要求各地区、各有关部门进一步加大棚户区改造工作力度，力争超额完成2014年目标任务，并提前谋划2015年至2017年棚户区改造工作。
住房和城乡建设部数据显示，截至7月底，全国已开工包括棚改在内的保障性安居工程590万套，基本建成340万套，分别占全年目标任务的84％和70％。截至6月底，中央财政已下拨2014年城乡保障性安居工程棚户区改造补助资金1300多亿元。
“政府的住房政策，正从过去以住房市场调控为主，转变为以棚户区改造、住房保障和住房供应体系建设为重点。”清华大学房地产研究所所长刘洪玉表示。
棚改提速：缓解城市内部二元结构矛盾
数据显示，2011年至2013年底，全国棚户区改造累计开工1084万户，基本建成668万户。今年我国还将改造各类棚户区470万户以上，改造任务比去年增加近47%，基本建成480万套，同比增加约1.2倍。“在各类棚户区的居民中，中低收入家庭比例高，下岗失业和退休职工、外来务工人员相对集中，实施棚户区改造有利于加快解决上述家庭的住房困难。通过户均45平方米以上的‘保底’安置，明显改善了居民的住房条件与环境质量，实现了‘住有所居’的住房政策目标。”刘洪玉说。
住建部政策研究中心副主任张锋介绍，棚改范围从最初的煤矿棚户区改造，扩大到林区、垦区、城市和国有工矿棚户区改造，又从推进集中成片城市棚户区改造，到逐步将其他棚户区、城中村改造统一纳入城市棚户区改造范围。近年来，又把铁路、钢铁、有色金属、黄金等行业棚户区纳入改造政策支持范围。
与此同时，土地、税收和信贷等支持政策更完善，系统性更强。“政府的政策支持与市场机制有效结合，发挥保本微利的开发性金融作用，为大规模棚改提供了成本更低、来源稳定的融资渠道。”国务院发展研究中心市场经济研究所房地产研究室副主任刘卫民表示，实施棚改，完善配套设施和公共服务设施，有利于改善城市环境，集约利用土地，提高城镇综合承载力和可持续发展能力，也能够有效缓解城市内部二元结构的矛盾。
拆迁安置：政策创新让利于民
在吉林长春，为保障棚户区被拆迁居民，特别是低收入困难家庭和残疾人等弱势群体能“迁得出、住得进、住得起”，长春市出台政策，将产权调换调整为房屋安置方式，对选择房屋安置的被拆迁人按原住宅建筑面积拆一还一，推出49平方米、54平方米、64平方米三种标准户型。为保证被拆迁居民按时回迁，项目建设单位向拆迁管理部门足额缴纳拆迁补偿安置资金，确保补偿安置工作落到实处，保证被拆迁居民“迁得出”。
在四川成都，棚户区改造已经形成了一套以“模拟搬迁”为核心的旧城改造搬迁工作方法。搬不搬，怎么搬，都是群众自己说了算，充分尊重民意。如果居民同意改造户数未达到改造范围内总户数95%，房屋征收部门终止模拟搬迁；如果改造范围内95%以上户数认为模拟搬迁补偿方案不符合《征收条例》规定，房屋征收部门组织由居民和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；如果签订模拟搬迁协议的户数没有达到改造范围内总户数95%的，则终止模拟搬迁……
深圳、西安等地在棚改过程中，发挥政府作用的同时引入市场机制，在兼顾各方利益，特别是在保护棚改对象合法权益的前提下，实现了部分“城中村”改造，破解了城市土地二元结构的难题。“棚户区改造的推进，一方面完善了城镇的功能，提升了城镇综合承载能力，另一方面改善了人居环境，解决了部分群众的住房困难，促进了当地经济发展与社会和谐。”张锋说。
破解难题：引导社会资本共同参与
新一轮棚改启动以来，短期内各地棚户区改造工程大量实施，“从目前来看，资金缺口大是棚户区改造面临的关键难题之一。”刘卫民指出。
业内人士普遍认为，棚户区改造除了政府补贴外，更多的还需要市场化融资。“棚改筹资鼓励各地因地制宜，各地的情况千差万别，土地情况、财政能力、房地产形势都不同，中央应该鼓励地方创新融资模式。”刘卫民表示。
江西南昌明确了“1＋6＋X”的棚改融资模式：1代表市土地储备中心；6是6家市属国有投融资平台，参与与市政、地铁建设相关的棚改项目出资；X即社会资本，在确保控规和业态的前提下，对收支能够平衡的棚改项目规范条件引导社会资本参与。河南允许社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施投资和运营，探索公益性基础设施和商业开发相结合的长效机制，实现公商协同、以商补公。
根据第六次人口普查资料，目前我国还有12%的城市家庭居住在1980年之前建设的住房里，有近三分之一的居民住在非正规住房里。“在当前经济增长速度放缓、商品住房价格过高、保障性住房有效供给不足、城镇化质量和可持续发展能力需要进一步提高的大背景下，通过实施大规模的棚户区改造，可以取得一举多得的效果。”刘洪玉说。
针对棚户区改造下一步工作，刘卫民提出，今后棚户区改造要与新型城镇化结合起来，在规划上做好有效衔接。同时，要精简棚户区改造项目的审批流程，缩短建设周期，让拆迁家庭尽早回迁。此外，要更加重视拆迁工作，让拆迁居民的利益诉求尽早、畅通地反映出来。（记者邱玥 通讯员 赵 鹏）
