新一轮扶贫开发三大变化

连片特困地区作为经济发展“短板中的短板”，受到中央的政策支持力度空前增强，基本实现了从单打独斗到兵团作战、从救济式扶贫到产业化扶贫的转变。

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　“尽管我国扶贫工作取得了显著成就，但制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，我国扶贫开发仍面临返贫压力大、收入差距扩大和自然灾害严重等挑战。”这是国务院扶贫办政策法规司司长苏国霞的判断。

　　2011年底发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》已实施近两年，成效怎样？是否有一些积极的变化？是否还面临有待破解的问题？

　　《瞭望》新闻周刊记者走访多个连片特困地区，听到干部群众普遍反映，连片特困地区作为经济发展“短板中的短板”，受到中央的政策支持力度空前增强，基本实现了从单打独斗到兵团作战、从救济式扶贫到产业化扶贫的转变。

　 　政策支持力度空前增强

　　据苏国霞介绍，连片特困地区生态环境脆弱、生存条件恶劣、自然灾害频繁、基础设施薄弱、社会事业滞后、社会形态特殊，是扶贫工作难点中的难点。如何补齐这一“短板中的短板”，从中央到省到市到县，都给予了强力的政策支持。

　　一组组数字能够清晰地显现变化：

　　按照新纲要，中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区，目前是新增资金的80%都用于片区。

　　陕西省进一步完善扶贫投入增长机制，提出省级财政扶贫资金投入按每年不低于中央财政扶贫资金投入的30%，并确保每年增长不低于20%，允许片区县对性质相同、用途相近的资金进行整合。

　　青海省2012年向六盘山片区投入各类资金141.8亿元，较上年增长44.6%，重点实施了一批水电路基础设施和教育卫生事业、扶贫开发及社会保障等民生工程。

　　山西省忻州市扶贫办主任梁晓东说，对于自然条件恶劣的偏远山区村庄，实施易地扶贫搬迁是一项行之有效的措施。去年市政府用于全市移民扶贫的配套补助资金达1.3亿元，这是自有扶贫开发工作以来投入最大的一年。今年将在去年基础上再增加2000万元。

　　河北省涞水县扶贫办主任丁树才说，2012年全县投入各类扶贫资金3.1亿元，是此前8年的总和，包括扶贫专项资金、行业部门基础设施建设资金以及银行贷款，这是过去想都不敢想的数字。

　　 从单打独斗到兵团作战

　　苏国霞说，本轮扶贫攻坚改变过去“撒胡椒面”的办法，不再各唱各的调，各吹各的号，追求一种聚合效应。

　　据介绍，除了国务院扶贫办、国家发改委等牵头部门，各部委作为扶贫联系单位，扶贫资源在片区实现了整合利用。教育部出台了针对片区的农村义务教育学生营养改善计划和每年1万名贫困生定向招生计划，对片区中等职业学校学生实行免费教育并给予生活补助；交通运输部与19个省区市签署了共建协议，并大幅提高片区交通建设补助标准；住房和城乡建设部将2012年农村危房改造资金增加到446亿元，全年完成了560万户农村危房改造任务……

　　各地也在积极努力之中。为构建大扶贫格局，河北省创新“集团化”扶贫模式。除要求各级地方政府、扶贫办制定扶贫方案，还为每个扶贫重点县协调引进或确定一个省直综合厅局、一家中央企业、一家省属企业、一家省属大学、一家省级及以上科研院所、一家金融机构，进行点对点帮扶和支持。各帮扶单位充分发挥行业优势和自身特点，不仅积极捐款捐物，更注重帮思路、建项目，破解贫困村发展难题。

　　记者在涞水县了解到，中国航天科技集团、河北省港口集团、河北省外贸资产经营有限公司、河北农业大学、河北省农林科学院、河北省农业银行、河北省财政厅已组成“扶贫集团”，它们正在谋划危房改造、道路维修、贫困户子女技能培训、绿色蔬菜、林果改良、扩大小额贷款等一大批扶贫项目。

　　丁树才说，穷在深山有远亲，这些扶贫单位个个都是“实力派”，每个项目都是实打实，有了这种社会组合式帮扶，让他们对扶贫增强了信心。

　　甘肃省扶贫办主任周兴福说，甘肃省在构建大扶贫格局中，注重创新政策激励机制，完善顶层设计。省委、省政府明确提出，探索扶贫退出机制和鼓励“摘帽”机制。对提前脱贫“摘帽”的片区县、贫困乡，原有扶持政策不变，投入力度不减，并给予奖励。鼓励散在各部门的各类扶贫资金统筹使用，各记其功。把扶贫资金的安排与贫困人口的脱贫、增收挂钩，与各级政府推进扶贫开发的绩效挂钩，建档立卡，跟踪考核。同时，建立干部逢提必下等机制，推动人才向贫困地区集聚。

　　甘肃省委、省政府2012年创新扶贫方式，开展“联村联户，为民富民”行动，以全省58个贫困县、1.5万余个贫困村为重点，由40万名干部联系60多万特困户，群众不脱贫，干部不脱钩。从此，上至省委书记、省长，下到机关普通干部，全省广大干部在穷乡僻壤都有了“穷亲戚”，特困户都有了来自机关单位的“贴心人”，从而实现了全省贫困户和干部的双向“全覆盖”。

　　种地连年旱，养羊贷款难，打工路难行，山里没有水，运水贵如油……甘肃省会宁县钟家岔村村民张亚甲的致富路，曾经处处是坎。而在甘肃“联村联户，为民富民”行动和大扶贫政策的集聚效应下，全村系统破解了出行、吃水、贷款难和缺乏富民产业等诸多难题。如今张亚甲一家，学会了舍饲养羊，贷来款买了20多只羊。据统计，钟家岔村农民人均纯收入从2011年的2280元增到2012年的4560元，一年间竟翻了一番。

　　 从救济式扶贫到产业化扶贫

　　“十几年前是救济式扶贫，当时扶贫是给农户发羊、发猪，扶贫款直接发放给农户，结果一些农民拿到钱立马就花了，不用来发展，牛羊过年杀了吃肉，结果扶贫过后农民还是老样子。从2004年开始实行开发式扶贫，实施整村推进，大力建设水利、道路等基础设施，大部分农村的农田变成了水浇地。从2011年开始转向产业扶贫，实行一村一品，真正使农民参与到扶贫开发中来，变化比较明显。‘十二五’期间，全县64个扶贫重点村每个村项目费用为50万元，70%用于发展产业，30%搞基础设施建设。”山西省阳高县古城镇党委书记王德军说。

　　新一轮扶贫的目标发生了变化，从此前的稳定解决温饱问题，转向实现两个目标：一是扶贫对象“两不愁、三保障”（即不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房）；二是缩小贫困地区与全国其他地区的发展差距。这就要求在扶贫工作中更好地统筹解决贫困农民增收与生活质量提高、贫困农户脱贫致富与贫困区域加速发展的关系。

　　河北省扶贫办主任扈双龙说，一直以来，大量的财政扶贫资金以救济的方式发放给贫困户，没有解决脱贫问题。扶贫开发不是一时的救济，最终要立足实际培育产业，带动农民持续增收，让群众的票子多起来、腰包鼓起来。他们选择10个县为试点，由河北省财政出资分别给予5000万元，各县成立贷款担保公司，与农信社达成战略合作，总共5亿元的扶贫担保基金，按照放大5倍数投放贷款，可引导投放扶贫贷款25亿元。

　　记者在河北省赤城县农村采访时看到，农民手里都有一张全省统一的产业发展扶持政策清单：每新建一个标准蔬菜大棚补贴5000元，提供1.5万元物资和5万元小额贷款，并贴息1年；新栽植薄皮核桃在50亩以上，每亩补贴500元；在山区新发展“张杂谷”（张家口市农科院选育的谷子良种）30亩以上，丘陵平原地区新发展50亩以上，给予每市斤40元谷种补贴；新发展肉牛（生猪）达到10户以上贫困户联建小区，小区规模200头以上，提供每户5万元小额贷款，并贴息1年……赤城县扶贫办主任王树立说，有了扶贫资金做保障，他们对于扶持农民发展扶贫产业的要求，做到从不说一个“不”字，但一定要按照规定走评估、验收程序。

　 　警惕规划与实际脱节

　　记者采访中还发现，一些地方扶贫规划和实际工作脱节，存在很大隐忧。

　　甘肃省东乡县扶贫办副主任马孝武说，从中央到地方对扶贫工作有了前所未有的重视，机遇难得，但到了基层难题仍然不少。贫困地区自然环境严酷，发展基础脆弱，有的村人均收入1600多元，其中1200元是靠惠农补贴，用7年时间脱贫奔小康非常困难，亟待在常规扶持之外，采取特殊手段，加大扶贫力度。

　　六盘山片区的甘肃省环县扶贫办主任朱兴权说，他们的扶贫规划估算总投资有1034亿元，其中中央资金215亿元，省级资金9.9亿元，市县资金17.9亿元，农户自筹27亿元，市场融资764亿元。规划能否按期实施，这个现在真不好说。

　　在丁树才看来，中央和河北省确定的目标进度不一致，让他们感到为难。他告诉记者，按照逐批帮扶的原则，全县145个贫困村中有46个村进入“十二五”国家重点扶贫村，上级根据入列名单数量拨钱。但涞水县作为环首都扶贫示范区，河北省要求其确定的目标是2015年全面脱贫，2017年全面建成小康，比中央要求的提前了。对于涞水这样一个年财政收入3亿元的贫困县来说有一定难度。

　　苏国霞认为，应进一步研究贫困地区全面建成小康社会的指标体系，要按照底线思维的方式，明确到2020年贫困地区全面建成小康社会的最低标准，科学测算所必需的资金和政策投入力度。