江苏高邮为防企业主跑路要求缴保证金
“要招工，先要交一笔保证金。”近日，扬州高邮的一些服装企业遭遇难题。
为了防止老板跑路，工人拿不到工资，当地政府要求企业缴存工资保证金后才能招工开工，但对于当地流动资金有限的中小企业来说，每个工人3000元到6000元的“保证金”让他们无力承担，只好暂时拖着。
于是，2014年的春天里，高邮的许多服装企业歇业了。
现代快报记者
孙玉春 文/摄
熟练工人不上班，今年的“行情”有点奇怪
高邮市是中国羽绒服加工名城，当地有“波司登”羽绒服加工基地，同时还有400多家各类服装加工企业。
在高邮市经济开发区，服装企业一家挨着一家，但2月20日，现代快报记者赶到时，却发现大多数企业不见开工，却随处都是询问、聊天的中年妇女。她们大多是服装企业的熟练工，今年要找工作，却得先看“行情”了。
“大部分企业都没开工，我们总得考虑考虑行情。”一位女工说。
所谓的“行情”，是当地服装行业从业者约定俗成的说法，记者了解到，在往年，高邮春节后都会迎来招工潮，为了保证工人的数量和质量，当地的企业往往会预发2000元-3000元工资，不预发的企业难以招工。
“奇怪了，今年不光招工的少了，连发钱的事儿也没人提了。”有女工说，大家之所以都在打探和观望，就是因为这个。
现金呢，得先考虑交“保证金”
企业不招工开工，是因为今年高邮市开展的一场行业整治行动。
高邮经济开发区一家服装企业老板刘军(化名)向记者展示了一条收到的信息，这是当地政府发出的，收件人是高邮各个服装企业的负责人，短信的内容是“高邮市整顿服装行业秩序有关要求提醒”，其中明确提到，消防检查验收未合格的租赁型服装企业一律不得招工；消防验收合格单位一律先按规定预缴工资保证金再招工。
“到区经发局服装科填写工资保证金确认表，预缴每人6000元的工资保证金，凭银行盖章和缴款凭证到开发区财政分局开具收款收据，方可招工。”刘军念着短信上的内容。
“这个压力太大了。”刘军表示，他的企业有100多台缝纫机，至少要招100名工人，即使消防整改合格，60万元的“工资保证金”也让他十分头疼，“这不是小数目！”
在另外一家服装企业“荣茂制衣”，老板也表示，他们还没有开工，原因同样是正在考虑工资保证金的问题，“没办法，不缴不给开工，可谁有钱交啊？我们是小型企业，都需要流动资金的。”
“福荣制衣”是开发区内一家比较大的服装企业，招工规模在300人左右。20日中午，现代快报记者赶到该企业，企业负责人周总表示，他们20日刚刚开工，之所以能开工，是因为他们预缴了一部分“工资保证金”。
“交了六七十万吧，我的工人还没招齐，后面还要再补缴。”周总一脸无奈。
记者了解到，高邮经济开发区有60多家服装企业，目前开工的只有三四家。没开工的基本都是在观望或者准备缴存保证金。
收保证金的目的是为了保证工人的利益
高邮市为何要求服装企业缴存工资保证金？记者从高邮市服装行业秩序整顿领导小组下属办公室了解到的情况是，高邮市去年有七八个服装企业老板跑路，引起了诸多事件，保证金是为了保证工人的利益。
去年年底，高邮经济开发区一家名为“中博服饰”的企业老板跑路，两三百名工人上街要求政府解决，在大年三十准备冲上高速堵路，最终开发区政府出面借钱，支付了每人5000元的工资。
经济开发区管委会副主任赵锦章经历了这件事，他也是此次高邮市服装行业秩序整顿领导小组成员，以及开发区服装行业规范领导小组成员。赵锦章说，工资保证金制度在高邮早就有了，最早出台是2008年，不过多年来一直没有严格执行，但是，“今年一定要执行到位。”
现代快报记者了解到，今年高邮市服装企业中，除了拥有自有产权厂房，有固定资产可以抵抗风险的，其他的包括租赁型企业、纳税不足10万的自有厂房企业，要开工必须先缴存工资保证金。
记者了解到，高邮市规定按招工人数缴存每人3000元，高邮经济开发区规定则是要缴存每人6000元。
据赵锦章称，高邮市的标准，是按照2008年的高邮市政府《关于加强服装企业管理推进诚信建设促进服装企业健康发展的实施办法》，当时规定是收取每人两个月工资保证金，那时候的数额就是3000元。
而开发区则是依据扬州市人社局(2013)233号文，该文件中也规定在扬州市范围内，向建筑、服装等劳动密集型企业收取职工人数两个月工资的保证金。现在服装行业每个月平均工资已涨到3000元左右，大大高于2008年。
赵锦章认为，开发区和高邮市的规定都有依据。
根据相关调查简略估算，高邮有5万多名服装从业人员，以一半人数按时缴存计算，即便是执行3000元的标准，那么25000名工人，企业主共需要缴存“保证金”7500万元。
此次缴存上来的保证金，相关人士表示会“设置财政专户，实行专款专存，政府监管，绝不挪用，市民随时可以到银行查询”。另外，还会向缴存者支付3.3%的利息。
银行财政专户保证保证金安全
现代快报记者了解到，在高邮市，企业年初到银行缴存工资保证金，到了年底如果没有欠薪情况，企业可以选择把钱拿走，也可以继续为下一年缴存。如果企业欠薪倒闭，这笔钱将用来支付拖欠的职工工资。
赵锦章说，市里对于高邮服装产业发展高度重视，大年初二，市委书记就专门听取了服装企业的情况汇报；初九，市长召集会议研究服装行业情况，提出了整顿措施，成立了专门的整顿机构。
之所以如此严格，是因为当地的服装行业中出现了一些情况。
去年，当地多家企业负责人跑路，其中开发区就有两家。除了大环境之外，较低的产业层次，特殊
的“年薪制”，甚至“暖冬”都是造成这样情况的原因。
“服装产业是劳动密集型产业，很多企业的情况都差不多，盲目上马，低价抢单，高价交货，损害了产业发展。”赵锦章说，不同于其他地区，高邮地区的企业大多实施年薪制，而去年，高邮市服装行业年薪标准是3.9万到4万元。“如果看到其他人拿到了，有些人还要去找老板补差价呢！”
这样的畸形发展，削薄了企业的利润，往年还不觉得，去年是个暖冬，像波司登之类的羽绒服生产企业压货率达到80%。“当时很多企业破产，老板跑路，工人拿不到工资怎么办？”赵锦章说，“今年政府必须得采取措施。”
中小企业主算账，“保证金”加剧资金压力
政府是出于好心，可企业却一下子压力大增。
服装企业现金流一向不宽裕，中小企业更是如此。实际上，早在2008年，就有当地媒体在报道中称，“向资金本来并不宽裕的服装企业收保证金难度之大可想而知。”
一家企业老板给记者算了一笔账，高邮的服装企业基本都是2月份开工，开始没有什么单子，三、四、五月份，一个月要亏20万元左右；到了六、七月份，外贸单子多了，收入和开支可以持平；九、十月份，内销的羽绒服开始来单子了，这时候可以把以前的亏空填平了；十一、十二月份，是内销羽绒服单子最忙碌的，赚钱就在最后的两个月。
“只有做羽绒服赚钱。一件的工费五六十元，老板能赚10块左右。”他说，最终到了年底，他们还有一块收益，就是一些边角料，剩下的可以做几百套羽绒服，款式和品牌的一样，自己低价出售，可以赚一点钱。
而在有的企业，工人们每年最后两个月的工资是临放假时一起支付的，这又是一笔数额较大的支出。
年初没有多少现金收入，却要保证原料和工资，如今还要在开工前先交一大笔保证金，“租房和设备钱不算，我招100个人，就要先准备60万，加上各种费用，一共得150万。”这位老板愁容满面，“银行根本不给我们服装企业贷款，早就被列入高危行业，说白了我们小老板一年好的赚个二三十万甚至更多些，差的就赔本。”
此次整治是全方位的，并非只是“保证金”
据赵锦章介绍，今年整个高邮市的服装行业整治，重点有好几块，第一是消防安全，消防检验不合格一律不得招工；其次，是工资保证金，此外还要抓全员劳动合同签订以及全员保险，推进按件取酬，多劳多得。
另一位小组成员王文斌表示，高邮市服装企业发展近20年了，目前有400多家服装企业，从业人员有5万多人。目前，国际国内经济形势也在变化，顺应产业结构调整，企业应该提高生产率。但是高邮的服装企业，生产率无法提高，因为高邮的服装工人喜欢选择新企业，选择小企业。“管理严格程度不一样，但工资拿得一样多。”
在这种情况下，政府必须采取有力的措施，纠正行业发展的偏差。王文斌称，单从员工角度来说，要有契约意识。如推进全员保险，可以增加人员稳定性。
“废除年薪制，多劳多得，企业也能良性发展。以往各家货币化招工，来一个工人先发两三千块钱。这一块坚决禁止，可以减轻企业主负担。”以往企业招工会公开承诺“工资不低于同行”，今年高邮市派宣传车整天在街上用喇叭宣讲，要求工人选择消防验收合格的，缴存保证金的企业，同时要签订劳动合同等。
此外，还有一点，赵锦章也表示，缴存工资保证金，也是为了抬高一点办企业的门槛，“如果几十万的工资保证金都缴不出，那么实力也有问题。做下来，遇到些风吹草动也许就倒闭了。谁会跑路，谁不会跑路，表面能看出来吗？”
赵锦章说，高邮此次整顿的目标是，做大做强一批服装企业，整改一批，淘汰一批。
他说，像波司登，一年纳税1.5亿元，全市其他几百家企业加起来纳税还不足一亿。但是波司登制衣公司招工遇到困难，可以容纳3000到5000人的，今年只招到600人。“这种状况是不正常的。”尤其对于无证的小作坊，开在民房里的企业，今年高邮市将坚决取缔。
探讨
高邮地方政府的做法合法吗？
没有相应国家法规
但不违背法律原则
对于此次整治行动，高邮相关部门介绍，他们依据的主要是扬州市人社局以及高邮市政府的相关地方文件，“从国家法规层面来说，是没有法律依据。但是《江苏省工资支付条例》有这方面的规定。”江苏世纪同仁律师事务所律师方磊说，“建筑行业国家是有相关法规依据，缴存农民工工资保证金的，高邮市扩展到其他劳动密集型行业，不违背法律的基本原则。”
方磊认为，企业欠薪，现在是有一套完备的行政管理和救济体系的。正常的有劳动监察、劳动仲裁、劳动诉讼。此外，为了保护职工利益，现在还有“恶意欠薪罪”，如果企业恶意欠薪，还要承担刑事责任。
而《江苏省工资支付条例》中，规定的是“县级以上地方人民政府根据本行政区域内工资支付的实际情况，建立欠薪预警制度。对连续拖欠劳动者工资二个月以上或者累计拖欠达三个月以上的用人单位，人力资源社会保障行政部门视其欠薪情况，可以实施工资支付重点监察，纳入工资支付重点监察的用人单位，必须按照政府欠薪预警制度的规定提交由金融机构出具的保函或者预交工资支付保证金。工资支付保证金专户储存，专款专用，用于保障该单位劳动者的工资支付”。
方律师表示，这是针对特例的，指风险比较大的单位。同时条例规定，纳入工资支付重点监察的用人单位付清原拖欠的劳动者工资，且在六个月期限内未再发生新的拖欠的，人力资源社会保障行政部门应当解除其重点监察。
有一定合理性
但政府不应滥用“行政强制”
南京大学法学院行政法教授肖泽晟表示，从理论上解读这件事，高邮当地政府为了确保企业主将来有能力履行某种义务，而做出某种防范处理措施。在法学界来说，一般认为，如果职工工资、农民工工资的拖欠已经影响到整个社会稳定，公共利益受到了损害，政府就会适当介入了。
在这种情况下，不仅仅是讨论法律依据的问题，当公共利益受私人活动损害时，无法律依据就不管，也是不妥当的。因为法律法规不可能就某个地方某个特殊的事情进行立法，比如高邮的特殊情况，江苏省人大不可能进行立法，而扬州市本身都没有地方立法权，那么怎么办？只要是为了公共利益需要，参照规章制度程序制定的规范性文件，其程序合法，内容合理，符合公共利益，就应该认同其效力。
如果政府综合考虑，缴存保证金是必要的，那么其行为是有一定合理性的。而且这是在法律法规滞后的背景下，政府为了公共利益采取的措施。
但是肖教授也指出，有几个需要厘清的点，一是高邮是否有充分证据证明，越来越多的企业主逃跑，已经严重影响到当地的稳定？政府介入时机是否合适？这需要充分的论证。
其次，缴存保证金，是为了公共利益，保护职工权益，但也不能给企业带来过重的负担。对于诚实守信的，确实有足够能力担保的，可以免交或者少交。这样更能证明规定的合理性，“没有这个能力干吗干这个事情？必须保证有这个能力，才从事这个活动。”
“在具体做法上，政府是否应该尽可能协商，如果企业缴存了保证金，可以减少检查频次；如果拒绝，就经常进行一定的检查，目的是防止你逃跑。这从手段和目的相符合的角度来说才是对的。而如果明确规定，只要在一定范围内的都要缴存，那么如果不缴存，又怎么办呢？政府强制不许企业开厂，甚至可能采取停电等手段，那么政府有这个权力吗？因为服装行业和建筑行业还不同，建筑行业有行政许可，不缴存保证金不予许可。服装行业不需要行政许可，只需要工商营业登记等就可以了。”肖教授说。
如果这时候，政府采取行政手段不允许开厂，那么就产生了可能滥用行政强制的问题。通常，对于该履行义务不能履行的，才采用行政强制措施，“而现在是怀疑我可能不能履行，是预防性措施，行政强制依据就不足了。”肖教授认为，行政强制措施是需要法律法规授权才能采取的。这也是政府依法行政的要求。
以此方式提高门槛
不合理也不合适
扬州大学商学院副教授孙玉松认为，企业盈利动机和社会责任是企业的问题，政府要企业强行交工资保证金，苏南也有，浙江也有这种情况，当地企业可以接受，但是高邮当地小企业资金少，可能承受不了。
在这种情况下，有没有变通的办法？因为从经济学角度来说，不利于企业开工是不合适的。企业开不了工，不利于当地企业的发展，政府首先要让企业有钱可赚，让企业有生意，赚到钱，工资就能发出来，要放水养鱼。现在国家对于企业注册资金门槛降低了，目的就是让企业运营起来，有了收益保证工资能发出来。至于怎么解决拖欠工资问题，这跟企业的信用、个人的信誉有关，牵涉到国家的征信制度，对于失信企业，应该通过制度建设让他们没有办法躲过失信，如果高邮开失败了，再到其他地方开厂时，建立起了信用联动的方法来控制，让他开不起来，这才是根本的途径。
从企业权利来说，按照法律要求，地方政府并没有权力致使企业资金缺乏。政府或许是想提高门槛，但是法律都不予禁止的行为，政府却超越法律去限制别人，是不合适的。孙玉松认为，应该采取市场的办法，让市场在资源配置中起决定性作用，企业赚不到钱，自然就淘汰掉了。