预算法完成首次大修 引领新一轮财税改革启幕

新华网北京８月３１日电（记者 高立、韩洁）酝酿十年，跨越三届人大，历经四审，素有“经济宪法”之称的预算法终于完成首次大修。

十二届全国人大常委会第十次会议３１日表决通过了修改后的《中华人民共和国预算法》，法律将自２０１５年１月１日起施行。专家认为，预算法是财税领域的“龙头法”，修改的新法无疑将引领新一轮财税体制改革开启大幕。

２０１３年年底，党的十八届三中全会部署了新时期深化财税体制改革的蓝图，日前中共中央政治局会议又审议通过了深化财税体制改革总体方案，新一轮财税体制改革已然箭在弦上。

然而，这轮改革要想在深水区有所推进，必须修改预算法先行。

“预算法不出，新一轮财税改革无法推行。”北京大学法学院教授刘剑文说，重大改革要于法有据。只有预算法修改取得突破，预算改革才能依法推进，而预算改革是新一轮财税体制改革的“先行军”。

预算法的首次大修历时十年，过程曲折，凸显改革的复杂与艰难。刘剑文认为，其根源在于一系列改革难题，如预算公开、地方债、转移支付制度改革、预算管理和监管等最初在改革方向上难达成共识。

如今，随着时间的推进，越来越多的改革共识补充入预算法，新预算法也必将成为倒逼财税改革提速的重要制度保障。

预算法牵涉到国家十多万亿元巨量财政资金的管理问题。财政部数据显示，２０１４年国家一般公共财政预算收入超过１３．９万亿元，支出超过１５万亿元。

与现行法相比，修改后的预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权，以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面都有明显进步，突显未来全面规范、透明预算、提高效率的预算制度改革方向。

进一步明确立法宗旨被认为是新预算法的一大亮点。修改后的预算法明确，立法是为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。

“这样的表述与深化财税体制改革总体方案提出的要求相一致。”中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说。

新预算法的另一个亮点是，更加详细地规范了预算编制和调整。预算法新增条款限制预算调整行为，并详细规定如何编制预算调整方案。此外，还对未按规定编制、调整预算等行为，引入“追究行政责任”的惩戒规定。

“保证预算有效执行，首先要保证它是规范编制的。”财政部财科所副所长白景明表示，政府行为需要资金保障。现在从法律上明确不能随意调整预算，有助于倒逼政府行为的规范化，杜绝“拍脑袋”决策。

预算公开首次入法也受到普遍关注。“透明预算是建立现代财政制度的重要内容之一。预算公开的内容具体而细化，有助于增强公民对政府活动的知情权和监督权。”白景明说。

如何规范地方发债在预算法修改过程中备受瞩目。十八届三中全会决定提出，要建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制。

专家指出，修改后的法律中关于国务院限额发债的规定，改变了过去的不合理做法，开前门堵后门，给地方债上了“紧箍咒”，为防范地方财政风险，值得肯定。

不受监督的权力，必然导致腐败。与现行法相比，新预算法多处增加了强化人大对预算审查监督方面的内容。武汉大学法学院教授熊伟表示，人大监督更细化、可操作，才能确保监督权真正落地，避免人大对预算的审查监督流于形式。

基于以上种种，新预算法的颁布受到普遍期待。杨志勇表示，预算法修改，广泛吸收财税改革经验，融入财税体制改革总体方案之基本精神，必将对财税改革起到保驾护航的作用。但他也指出，不确定的未来，还会要求预算法作进一步修改。“毕竟，财税改革在全面深化改革中的地位决定了财税改革将贯穿全面深化改革的全过程。”