部门预算是政府部门依据国家法律、法规规定履行职能的需要，由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核并按政府部门进行汇总，经财政部门审核后由政府提交国家权力机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。审查批准部门预算并监督其执行，是宪法和法律赋予各级人民代表大会及其常委会的一项重要职权。各级人大及其常委会只有通过抓预算编制原则的落实，督促政府改进预算编制方法，规范部门预算行为，积极开展部门预算审查，不断探索创新部门预算审查监督的方式方法，才能推进预算审查监督工作从程序性向实质性转变，进一步促进政府依法理财、科学理财、民主理财，合理安排和使用部门预算资金，提高财政资金的使用效率。据笔者了解，预算审查监督仍然是人大常委会监督的薄弱环节。
当前预算审查监督普遍存在的问题
（一）审查时间不够充分，使审查工作难以从程序性审查向实质性审查转变。按照《预算法》的规定，政府财政部门应在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。在实际操作中，这个时间常常保证不了，通常在人大常委会举行会议审查批准前的一周内，财政部门才拿出预算草案。在短短的两、三天会期内，要想对一个涉及多部门的预算进行一笔一笔的审查，并提出审查意见是很难的。委员们面对100来个单位的预算，不说审查，就是细致的看一遍都很难，这就使得人大常委会的审查流于形式。
（二）审查内容抽象化，难以具体化。人大常委会财政经济委员会（预算工作委员会）初审和常委会审议部门预算时，由于受时间限制的影响，一般是以总预算方案和委员们自己熟悉的单位为主要内容进行审查，而对于其他的单位和细化的具体项目中往往只是简单的浏览一下。
（三）专业知识缺乏，审查质量不高。人大常委会委员及常委会财政经济委员会（预算工作委员会）成员基本上是从基层党政领导和直属机关领导中选任的，对财经工作只有粗浅的了解，没有进行专业性、系统性地学习和培训，导致在审查预算时，对资金安排科不科学、恰不恰当，心中无数，审议时无法提出更多的意见，只好盲目地同意预算方案。
（四）监督形式单一，使人大及其常委会对财政预算执行的监督作用发挥得不够。人大常委会对财政部门预算的监督形式主要是通过对年度预算和决算的审查来实施。平时，人大常委会偏重于实施法律监督和工作监督，而对于各部门的经费预算、开支等情况实施监督少，对各部门每年的资金流转情况不清楚，造成了部门资金使用监督的缺位。
（五）财力不足，预算难以安排与刚性支出必须支付形成矛盾，造成监督流于形式。由于财政财力匮乏，收入增长难度大，而近年来财政支出增长过快，政策性增支因素多，刚性支出数额巨大。预算安排人头经费后已所剩无几，对于那些挤不进预算但又必须支付的项目，一些地方只好在预算执行过程中见机行事。结果，预算安排的支出项目无法到位，预算没有安排的项目又先动了资金，最终造成年终实际执行结果与年初预算方案有一定出入，使预算的约束力软化。
深化预算审查监督的对策建议
（一）坚持提前介入，不断提高预算编制工作水平。提前介入，建立事前监督机制，是监督法对各级人大常委会提出的要求。人大常委会在开展预算监督工作中：一是要在预算编制工作之前，提前向政府及其财政部门提出关于编制下一年度县本级部门预算的意见，对预算编制工作提出具体明确的要求。二是要听取财政部门关于预算编制的初步方案，结合实际情况，进一步提出修改意见和建议。三是要在预算编制阶段，将一些单位反映的意见反馈给财政部门，请财政部门尽可能统筹考虑，相比事后监督，这种监督工作机制更具灵活性和实效性。通过上述做法，促使财政部门在预算编制的各主要环节，主动加强与人大常委会沟通。确保报送的预算草案完整、科学、明晰，预算报告及说明更加规范、详实。
（二）深入调查研究，不断提高部门预算审查质量。找准部门预算编制与执行中的问题，既是监督法明确的监督重点，也是人大常委会提出审查意见的前提。人大常委会要把调查研究作为做好部门预算审查监督的一项基础性工作。通过抽样调查，对一些单位的部门预算执行情况进行解剖调查，为审查监督提供素材。有针对性地向政府及财政部门发出“审查意见书”，提出意见建议。通过跟踪督促，使意见建议在年度预算编制中得到较好地落实，提高预算审查监督的实效性。
（三）把握好三个关系，不断提高监督的水平。第一，要正确处理好依法履行职责和坚持党的领导的关系。坚持党的领导是做好人大监督工作的根本保证。人大及其常委会在加强人大监督工作的过程中，要结合实际，对重大项目建设、教育和科技发展、生态环境、社会保障等重点问题或热点问题进行实质性监督。同时，要反映民声，体现民意，对人民群众关心的重点、热点问题进行监督，使监督工作取得更好的社会效果。第二，要正确处理好加强人大常委会预算审查监督工作和支持政府依法开展工作的关系。注意协调好和政府的关系，做到监督与支持相结合，加强与政府计划、财政、审计、监察部门的沟通和联系，为人大的监督工作创造更加便利的条件。第三，要正确处理好预算超收收入和使用的关系。预算超收收入和使用，是当前加强对预算监督的一个重要内容。政府财政部门应当及时向县人大常委会财政经济委员会（预算工作委员会）通报预算超收收入情况，在预算执行当中，需要动用超收收入追加预算支出时，应当编制预算超收收入使用方案，报人大常委会批准后按批准的预算调整执行。如果对预算超收收入使用的管理和监督不严，容易造成预算的随意性，滋生腐败。
（四）抓好三个环节，不断加大监督的力度。一是抓好预算初审环节。做好年度预算初审工作，是加强预算审查监督的基础。年度预算草案初审，既为人民代表大会审查批准提供准确情况，又为全年预算审查监督工作铺好道路，打好基础。因此，要围绕国家宏观政策制定的目标，及时了解本级年度预算编制进展情况，注重审查监督年度预算草案的平衡性、真实性、合理性。注意加强对非税收入收缴 ；人员经费和社会保障支出 ；教育、农业、科技等法定支出 ；重点领域支出和重点项目支出的预算初审监督，使年度预算要体现以经济建设为中心，促进和发展社会生产力，维护广大人民群众的根本利益，支持和促进和谐社会建设。二是抓好年中预算执行监督环节。年度预算执行情况，是预算审查监督的重点。在人大常委会审议年度预算执行情况前，通过听专题汇报、深入基层走访、座谈等形式进行调查研究，重点了解培植发展税源、财源建设等组织收入方面；坚持可持续发展、贯彻“科教兴国”战略、完善社会保障等优化支出方面；关注规范预算外资金管理，深入了解政府及财政部门年度预算执行情况。在调查研究基础上，经过梳理，针对年度预算执行情况，为人大常委会审议提供准确依据。三是抓好年度决算监督环节。在关注年度预算执行情况的同时，着力抓好对财政决算的监督。在人大常委会审查批准财政决算前，人大常委会财政经济委员会（预算工作委员会）首先分别对财政、审计两个部门的财政决算报告和审计报告进行初审，在全面审查的基础上，注重把审计监督与决算审查的有机结合，提高决算审查的实效。根据区域实际情况，着重审查法定支出与重点支出的安排，资金到位情况和上级补助专项资金等。特别是对预算执行中存在的问题，建议政府责成有关部门认真分析原因，切实整改，并将整改情况和处理结果向人大常委会报告。
（五）完善三个制度，不断增强预算审查监督的规范性。一是建立和完善工作报告制度。除法定的审议形式外，人大常委会还要主动加强与政府和其他预算部门和单位的沟通，及时掌握预算执行情况，并建立预算执行工作报告制度，使预算监督工作规范化、程序化。政府、财政预算部门要定期向人大常委会财政经济委员会（预算工作委员会）报送日常报表，收支项目情况应尽可能地细化并做必要的说明，以便于人大常委会及时掌握预算资金的具体运行情况，了解预算资金的收支和执行情况、预算分配资金的到位率，使人大常委会的监督工作经常化、实质化。在监督内容上，要对预算收支的总体情况、预算内资金管理、本级财政拨款和经常性支出实施监督，督促政府及财政部门将超收安排、预算周转金、重大建设项目的预算执行情况和新出台政策对预算执行的影响等及时向人大常委会报告，必要时需提请人大及其常委会审议批准。此外，还要建立季度经济形势分析制度，以便人大常委会开展经常性的监督，并就存在的问题提出改进意见和建议。二是建立和完善人大常委会与政府之间有效的预算信息共享制度。人大常委会要督促政府加快财政信息系统建设，建立和完善人大常委会、政府之间有效的预算信息共享制度，这是依法行政、转变政府职能的需要，是提高工作效率、实行依法理财，提高监督时效和实效的重要手段。争取尽早实现财政部门以至政府各部门与人大常委会的信息联网，建立预决算电子信息交换系统，通过信息技术解决监督力量不足和资料报送滞后以及人大常委会与预算部门信息不对称的问题，提高预算的透明度和公开性，增强人大常委会预算审查监督的针对性和规范性。三是建立和完善预算外资金的管理制度。预算外资金是为了加强社会行政管理，支持基层政权建设，促进公益事业的发展而设的。实行预算外资金管理必须大力推进部门预算，从源头上严格控制单位支出。对单位的预算内外资金实行统管。对部门预算外资金的拨付，专项经费按项目进度拨款，并跟踪监督。严格规范预算外资金划拨行为，预算外资金有上解下拨任务的，上解下拨资金全部通过财政专户进行资金划转和结算。
（民主法治建设 2015年第2期）
