以预算公开推进 国家治理现代化
作者:国家行政学院 车文辉
完善以“预算公开”为首要任务的预算管理制度,是推进国家治理能力与治理体系现代化的具体落实。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标,作出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略部署,并把财政提升到国家治理的层面。财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。深化财税体制改革,核心是改进预算管理制度,建立现代预算制度。财税体制改革,不单单着眼于适应社会主义市场经济体制的需要,更是国家治理的需要,是国家治理能力与治理体系现代化推进过程中的重要体现。去年,酝酿十年,历经四审,素有“经济宪法”之称的预算法完成首次大修,在我国深化财税改革的关键期,推进预算管理法治化,为突破各项改革难题提供了法律依据。其中,完善预算管理体系,积极推进预算公开被列为7大项25条的改革要求的第一项,这对提升国家治理能力、建设现代财政制度、构建法治财政和民主财政、制约和监督政府权力运行具有重大意义。
完善以“预算公开”为首要任务的预算管理制度,是财税体制改革的重头戏。预算是公共财政的基石。预算权是国家公共权力——财政权的主要构成之一,也是国家治理体系中各种利益、矛盾交织最为复杂、最为集中的层面。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明三者的有机衔接、相互制衡是现代预算制度的核心内容。改革财税体制,建设以“预算公开”为首要任务的预算管理体制,要秉承公共财政的理念:在财政功能上,处理好政府与市场的关系,财政的作用不“越位”、不“缺位”;在预算管理上,力争做到预算完整,公开透明,科学有序,执行有效,纪律严明。
以“预算公开”为首要任务的预算管理体制改革,是建设阳光政府、责任政府的重要载体。新一轮财税改革的重点是健全财力与事权相匹配的财政体制,解决财政收支的合理、合法问题。政府预算的公开与透明,既是现代财政制度的基本特征,也是现代国家治理的题中之义。预算的公开透明是实现“阳光财政”的第一步,体现了现代财政制度的重要内涵。预算公开是制约和管控政府权力扩张、将“权力关进制度的笼子”、是实现政府自我革命的重要举措。表面看来,预算是政府的财政收支计划,但预算背后是通过一定的政治程序来对公共资源的合理配置。预算公开为公众提供了一个相对开放的渠道,预算透明度的增强,既能保障公民的知情权,扩大公民对预算决策的影响力,同时也能进一步促使政府更好地承担自身责任,从而减少各类寻租行为的发生。可以说,阳光是最好的防腐剂。
预算公开成为财政体制新常态。目前,财政预决算公开的体系已经初步成型:一是内容更加全面,涵盖了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经费预算和社会保险基金预算等“四本”预算;二是范围更加广泛,从只公开部分政府部门,扩大到除涉密以外的所有使用财政拨款的部门;三是口径更加详细,包括了功能分类科目和经济分类科目,并细化到款级、项级科目;四是形式更加多样,政府网站、传统媒体、新闻发布,多渠道公开预算信息;五是程序更加规范,严格按照新《预算法》规定的流程、时间推进预算公开。
当前我国预算公开仍有进一步透明的空间。一是预算公开的深度与财政预算透明度的要求存在还有一定差距。还不能达到国际货币基金组织公布的《财政透明度良好做法守则》、经合组织关于《预算透明度的最佳做法》等通行标准。二是预算公开的内容笼统、粗略,不能精准回应社会期待。社会公众仍对预算报告感到“看不懂”“看不透”。
进一步推行预算公开的路径。一是推进观念转变,严格依法行政。牢固树立公众监督意识,变“要我公开”为“我要公开”,以公开推动政府行政决策水平、管理能力的提升;牢固树立预算法定的观念,非经法定程序,任何领导、任何部门不得变动;必须牢固树立信息公开“一盘棋”的理念,统筹协调,不把预算公开当作哪一个部门的工作;针对公开过程中发现的问题,优化行政机制,规范管理流程,严格依法行政。
二是深化财政改革,规范预算管理。通过预算公开倒逼财政改革,改进财政资金管理,从而提升公开的实效。完善预算编制,提高预算年初到位率,严格预算执行进度,减少年度中的追加,实现预算与决算的有效衔接,缩小预决算公开的差异;实施中期规划,完善项目库滚动管理,细化二次分配资金,以提高公开的细化程度;完善支出政策,建立科学合理的支出标准,提高预算编制的科学性,让社会公众看到的部门预算信息更加清晰合理。
三是强化监督与绩效考核机制,夯实预算公开的基础。强化人大对预算的监督,进一步细化预算编制,增强预算约束力;完善预算支出标准体系,加强资产管理,促进资产管理与预算管理的结合;大力推进绩效考评,提高财政资金使用效益,使预算公开基础更扎实,内容更详细。
四是注重预算公开实效,做好预算公开的重点工作。预算公开要立足实际,立足实效,应将与人民群众利益密切相关、社会公众普遍关心的预算支出进行重点公开,切实保障公民知情权,加强对重大财政资金的社会监督。
五是优化沟通方式,积极引导社会舆论,创造预算公开的良好氛围。主动公开与主动宣传并行。尽量用通俗易懂的语言、形象生动的图表、详实确切的案例来表述预算信息,善于把枯燥的数据演绎为生动的故事,方便人大代表理解、审计和社会公众了解;制订预算公开应急预案。加强对信息公开后舆情的分析,加强释疑解惑,坚持正面引导舆论,对公众的质疑、批评,相关政府部门要作出积极的回应,及时化解可能出现的负面影响;加大日常的财政宣传力度,让社会各方逐步了解基本的财政理念、术语和政策,在日积月累的过程中,与公众形成良好的互动。